III OSK 1408/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 178/21 w sprawie ze skargi M.F. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. [...]na rzecz M.F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 178/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. (dalej jako strona skarżąca lub wnioskodawczyni) na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. [...] (dalej jako spółka, organ, podmiot zobowiązany lub skarżąca kasacyjnie) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2020 r. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Strona skarżąca wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. zwróciła się do spółki o udostępnienie informacji publicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Następnie pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. skarżąca uzupełniła swój wniosek. Z kolei spółka pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. poinformowała o zakwalifikowaniu wniosku jako wniosek o informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwała skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, wyznaczając 5-dniowy termin do wykonania wezwania. Poinformowano także, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie spółka będzie zmuszona pozostawić go bez rozpoznania. Podobne stanowisko przedstawiono w piśmie z 10 grudnia 2020 r. Strona skarżąca pismem z dnia 30 listopada 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujące mieniem publicznym, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa do informacji publicznej; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony (w tym poprzez wydanie decyzji administracyjnej) bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku załatwienia wniosku w przepisanej prawem formie w ustawowym terminie; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać pozostawiony bez rozpoznania w razie niewykonania wezwania do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego; - art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do informacji przetworzonej oraz że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji publicznej bez wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że do czasu złożenia skargi, organ ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w związku z tym dopuścił się bezczynności. Wskazano, że wnioskodawca w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie jest zobligowany do reagowania na wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, zaś organ zobowiązany jest do oceny spełnienia w konkretnej sprawie tej przesłanki. Skarżąca nie zareagowała na wezwanie, bowiem oczekiwała wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Złożenie środka zaskarżenia od tej decyzji umożliwiłoby jej bowiem zakwestionowanie zarówno kwalifikacji wniosku jako dotyczącej informacji przetworzonej, jak również braku uznania, że żądanie informacji publicznej przez osobę sprawującą mandat posłanki na Sejm RP nie jest szczególnie dla interesu publicznego. Wskazano, że brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej prowadzi do nieuprawnionego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a złożony wniosek dotyczył informacji publicznej. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że spółka uznała, że żądana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwano wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że strona skarżąca na wezwanie to nie odpowiedziała, spółka pozostawiła jej wniosek bez rozpoznania. Jednocześnie wskazano, że na etapie postępowania sądowego nie może podlegać rozstrzygnięciu, czy przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej, bowiem Sąd ocenia wyłącznie to, czy organ był zobowiązany do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Sąd Wojewódzki stwierdził natomiast, że do postępowania w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej co do zasady nie stosuje się przepisów k.p.a. Jak wskazano przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie do decyzji wydawanych w oparciu o przepisy u.d.i.p., na co wprost wskazuje treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie istniała podstawa do zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. Sąd Wojewódzki wskazał także, że odmiennie aniżeli rozumuje organ brak wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie jest brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który uniemożliwia nadania mu biegu, lecz jest brakiem merytorycznym, tzn. uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W rezultacie stwierdzono, że niewskazanie przez wnioskodawczynię przesłanki istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego, nie daje organowi podstaw do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, lecz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku. Podkreślono równocześnie, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ winien przede wszystkim wykazać, że żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz że za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Sąd Wojewódzki uznając, iż w kontrolowanej sprawie organ nie załatwił wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W ocenie tego Sądu organ, z zachowaniem terminu do rozpoznania wniosku, skierował do skarżącej wezwanie o uzupełnienie wniosku, które zawierało jednak błędne pouczenie. Zatem postępowanie organu nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie z ich niewłaściwej interpretacji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 i 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i orzekanie na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, polegające na pominięciu stanowiska przedstawionego w piśmie procesowym podmiotu zobowiązanego z dnia 16 lutego 2022 r. stanowiącym odpowiedź na pismo procesowe strony skarżącej przed WSA z dnia 31 grudnia 2021 r. i pominięciu załączonych do niego dokumentów, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; 2) art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że pomimo podjęcia działań przez podmiot zobowiązany w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dopuścił się on bezczynności i zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do podjęcia określonych działań, podczas gdy ze względu na nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej przejawiającego się w pozornym działaniu w interesie publicznym postępowanie podmiotu zobowiązanego należało uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania lub, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz podmiotu zobowiązanego z uwzględnieniem kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji w tym: kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie powołała się na obie podstawy kasacyjne. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują w rzeczywistości wokół próby wykazania z jednej strony prawidłowości pozostawienia wniosku z dnia 30 listopada 2020 r. bez rozpoznania, ale również nadużywania prawa do informacji publicznej przez stronę skarżącą. W zakresie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji pominął stanowisko spółki zawarte w piśmie z dnia 16 lutego 2022 r., w tym materiały dowodowe dokumentujące nadużywanie przez stronę skarżącą prawa do informacji publicznej. Jak natomiast wynika z akt sprawy pismo procesowe strony skarżącej z dnia 31 grudnia 2021 r. zostało doręczone organowi w dniu 11 stycznia 2022 r. Tymczasem odpowiedzi na wskazane pismo organ udzielił dopiero w dniu 16 lutego 2022 r., czyli już po wydaniu wyroku, który zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczony. W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec wydania wyroku w dniu 1 lutego 2022 r. nie można skutecznie postawić zarzutu pominięcia przez Sąd pisma organu nadesłanego już po jego wydaniu, z którym to Sąd nie mógł się zapoznać. Co więcej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucane przez skarżącą kasacyjnie ewentualne nadużywanie prawa do informacji publicznej przez wnioskodawczynię nie mogłoby wpłynąć na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania - art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że argumentacja dotycząca ewentualnego nadużywania prawa do informacji publicznej powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Jeśli bowiem organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu lub całego szeregu innych organów władzy publicznej, do których strona skarżąca skierował swoje wnioski, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ powinien orzec w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 1848/22). W tych okolicznościach niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Poczynione dotychczas uwagi prowadzą do wniosku, że niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym uwzględnienie stanowiska organu z dnia 16 lutego 2022 r., w tym dokumentów na okoliczność nadużywania prawa do informacji publicznej przez wnioskodawczynię mogłoby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie zmienia to bowiem faktu, że organ nie zakończył postępowania w sposób określony przepisami prawa, a tym samym pozostawał w bezczynności, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej kasacyjnie, że prawidłową formą załatwienia sprawy było pozostawienie wniosku bez rozpoznania wskazać należy, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji. Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego może być dopiero przedmiotem oceny sądu kontrolującego zgodność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W świetle dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 30 listopada 2020 r. Z tych samych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., ale również art. 13 u.d.i.p. podniesione w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a, Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.