II SAB/Lu 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. W dniu 9 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. K. na bezczynność prowadzenia postępowania przez Starostę Biłgorajskiego. W skardze zarzucono Staroście Biłgorajskiemu (dalej także jako: "organ") naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie Starosty Biłgorajskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że Starosta Biłgorajski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta Biłgorajski decyzją znak AB.6740.291.2017 z dnia 7 lipca 2017 r. sprostowanej postanowieniem znak AB.6740.291.2017 z dnia 9 października 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. sp. z o.o., ul. [...]/U1, [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ewid.[...],[...] ark. mapy [...] położonych w B. przy Al. [...]. Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 20 marca 2018 r. sygn. AB.6740.117.2018 zmienił ostateczną decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r. znak AB.6740.291.2017 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr [...] art. 58 położonych przy Al. [...] w B.. W dniu 4 czerwca 2020 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 20 marca 2018 r. sygn. AB.6740.117.2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uzupełniony 9 czerwca 2020r., 1 września 2020r i 3 marca 2021 r. Dnia 22 czerwca 2020 r. Starosta Biłgorajski postanowieniem wznowił postępowanie. Organ I instancji dnia 3 lipca 2020 r. zawiesił postępowanie. Organ I instancji wystosował do skarżącego pismo z dnia 5 lutego 2021 r. o podjęciu zawieszonego postępowania; pismo z dnia 8 lutego 2021 r. informując o toczącym się postępowaniu. Jak podniósł skarżący o bezczynności będziemy więc mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych ustawowo w art. 35 k.p.a. lub wskazanych przez organ administracyjny na podstawie art. 36 k.p.a., przy czym zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 35 ust. 6 prawa budowlanego termin, w jakim winno zakończyć się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone przez organ pierwszej instancji wynosi 65 dni. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania sprawa znana jest organowi. W myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bowiem bezczynność oznacza stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Końcowo skarżący stwierdził, że ponieważ bezczynność organu jest oczywista (rażąca), wnioskuję o stwierdzenie tego faktu w wyroku, albowiem w tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona. Starosta Biłgorajski w odpowiedzi na skargę przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w sprawie wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. została wydana przez Starostę Biłgorajskiego w dniu 18 marca 2021 r. decyzja nr AB.6740.117.2018 stwierdzającą, że decyzja Starosty Biłgorajskiego z 20 marca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. odstąpiono od jej uchylenia. Decyzja ta została doręczona skarżącemu zarówno za pośrednictwem poczty polskiej jaki i platformy ePUAP. Decyzja ta nie jest ostateczna. Nadto organ dodał, że działając na podstawie art. 37 § 4 k.p.a. przekazał Wojewodzie Lubelskiemu ponaglenie skarżącego w sprawie zarzucanej bezczynności. Pismem z dnia 21 czerwca marca 2021 r. T. K. wniósł: 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3) wymierzenie Staroście Biłgorajskiemu grzywny w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę podnosząc, że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu prowadzonego przez Starostę Biłgorajskiego postępowania administracyjnego, co stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez T. K. postanowienie o odrzuceniu skargi zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2272/21. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając miał na uwadze treść postanowienia wydanego przez NSA w innej sprawie skarżącego kasacyjnie rozpoznanej 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2084/21. W motywach tamtego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skoro przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji, to zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na odrzucenie wniesionej skargi, okazał się zasadny. W dalszej części uzasadnienia Sąd zaznaczył, iż "Sąd pierwszej instancji przystępując więc do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności ustalić fakt istnienia przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z 9 listopada 2018 r. było w toku, to trudno uznać, że zaistniała niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż nie zniknął przedmiot kontroli sądu administracyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Stosownie więc do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Obecnie zatem, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" - inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Złożona skarga na bezczynność dotyczy postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to okoliczność istotna albowiem w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obowiązuje odrębny, dłuższy niż wynikający z art. 35 k.p.a., termin do załatwienia sprawy wynikający z art. art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."). Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowym przepis art. 35 ust. 6 p.b. zawiera odrębną w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a. regulację ustanawiając dłuższy (65-dniowy) termin niż termin dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej. Jako przepis szczególny, art. 35 ust. 6 p.b. winien być interpretowany literalnie (ściśle) zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 134/18). Okoliczność tą dostrzega również sam skarżący podnosząc w uzasadnieniu skargi, że w świetle art. 35 ust. 6 prawa budowlanego termin, w jakim winno zakończyć się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone przez organ pierwszej instancji wynosi 65 dni. Z punktu widzenia okoliczności faktycznych sprawy ważne jest także to, że do terminów załatwiania spraw administracyjnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Identyczna regulacja statuowana została również w mającym zastosowanie, ze względu na przedmiot sprawy, art. 35 ust. 8 prawa budowlanego, który stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Regulacje te stosować należy także w sprawie o wznowienie postępowania, którego przedmiotem pozostaje decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podsumowując należy stwierdzić, że w sprawie organ powinien załatwić złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania w terminie 65 dni, przy czym do terminu tego nie wliczała się okresów zawieszenia postępowania i opóźnień spowodowanych z winy strony. W przedmiotowej sprawie sprostowany i uzupełniony o nowe przesłanki wznowieniowe wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu 19 czerwca 2020 r., po czym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r. Starosta Biłgorajski wznowił postępowanie w sprawie. Następnie postawieniem z dnia 3 lipca 2020 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Od chwili wpływu uzupełnionego o nowe podstawy wznowieniowe i sprostowanego wniosku do zawieszenia postępowania upłynęło więc 13 dni, co oznacza, że organowi do załatwienia sprawy pozostało 52 dni (65 dni – 13 dni = 52 dni). Zgodnie z art. 35 ust. 8 p.b. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, w związku z czym do terminu tego nie wlicza się okresu, w którym postępowanie w sprawie pozostawało zawieszone. Organ podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Od tej też daty, tj. od dnia 5 lutego 2021 r. należało liczyć w dalszym ciągu pozostały termin do załatwienia sprawy, co oznacza, że organ, chcąc zachować termin z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, powinien wydać rozstrzygnięcie w pozostałym terminie 52 dni liczonym od dnia 5 lutego 2021 r. W przedmiotowej sprawie organ zachował ten termin albowiem decyzję rozstrzygającą merytorycznie co do złożonego wniosku o wznowienie postępowania wydał w dniu 18 marca 2021 r. Powyższe oznacza, że organ załatwił sprawę w terminie wynikającym z art. 35 ust. 6 p.b. w związku czym w sprawie nie doszło do bezczynności organu, a wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Brak było także podstaw do postulowanego w piśmie skarżącego z dnia [...] czerwca 2001 r. umorzenia postępowania. Wskazać należy bowiem, że skarżący nie cofnął skargi, a jedynie wnosił o częściowe umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. W takiej zaś sytuacji ewentualnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe podlega jedynie postępowanie w części dotyczącej zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności, a nie postępowanie w całości. W sprawie brak była podstaw do umorzenia postępowania nawet w takiej części albowiem skarga nie była zasadna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.