II GSK 2682/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 857/20 w sprawie ze skargi D.R. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 857/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.R., uchylił decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu z [...] października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje i umarzając postępowanie, uznał, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uregulowanego w rozporządzeniu, a w konsekwencji ukarania go za jego niewypełnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.; dalej "ustawa o zwalczaniu zakażeń") z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; b art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: a. art. 46 ust. 1 i ust. 4 oraz 46b pkt 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń w zw. z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1356; dalej "rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r.") oraz art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust.1, art. 52 ust. 1 - ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nakaz zawarty w ww. rozporządzeniu polegający na zakrywaniu nosa i ust ma charakter powszechny i zatem wykracza poza ustawowe upoważnienie, tym samym stanowiąc podustawowe ograniczanie prawa obywatela do poruszania się bez żadnych ograniczeń. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Pismem z 14 czerwca 2021 r. J.R. oświadczył, że jego ojciec – D.R. zmarł, na dowód czego przesłał kserokopię aktu zgonu. Postanowieniem z 16 lipca 2021 r. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe. Następnie J.R. przesłał akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że następcami prawnymi D.R. są on i M.R.. Postanowieniem z 21 września 2021 r. WSA w Warszawie podjął zawieszone postępowanie z udziałem M.R. i J.R. jako następców prawnych D.R.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną następcy prawni skarżącego wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Jak wynika z art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej "k.c.") prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych. Do spadku nie należą prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do spadku nie należą prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych, finansowoprawnych (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki, Warszawa 2005, str. 10, podobnie J.S. Piątkowski, H. Witczak, A. Kawałko [w]: System Prawa Prywatnego, Tom 10; Prawo spadkowe, pod. red. B. Kordasiewicza, Warszawa 2009, str. 50-51, wyroki SN z 7 kwietnia 2004 r., sygn. IV CK 215/03, z 26 marca 2002 r., sygn. III CZP 14/02, opubl. OSNC 2002/12/148, a także postanowienie NSA z 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1438/14). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Innymi słowy, prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego, co nie oznacza jednak, że te prawa i obowiązki wchodzą w skład spadku (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 524/10). Niemniej mogą również występować takie sytuacje faktyczne, kiedy określone prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej mogą dotykać sfery prawnej innego podmiotu. W odniesieniu do takich sytuacji Sąd musi ocenić, czy w przypadku śmierci skarżącego, będącego adresatem zaskarżonego aktu lub czynności, wynik toczącego się postępowania dotyczy interesu prawnego osób zgłaszających swój udział w miejsce spadkodawcy. Jeśli chodzi o kary pieniężne wymierzane przez organ administracji publicznej w drodze decyzji to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kary te nie wchodzą do spadku, ponieważ nie posiadają "charakteru należności cywilnoprawnej" (por. uchwała SN z dnia 24 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 70/92, z glosą Z. Leońskiego opubl. OSP 1993/3/56; E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wyd. UMCS, Lublin 2013, str. 240). Przyjmuje się, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego administracyjnego ma charakter publicznoprawny. Tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna konkretyzuje się w przypadku naruszenia prawa lub obowiązków nałożonych na określony podmiot. W przypadku stwierdzenia naruszenia tego prawa przez dany podmiot, organ jest zobligowany nałożyć przewidzianą przepisami prawa karę pieniężną. W takiej sytuacji kara administracyjna stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Dodać należy, że w orzecznictwie w odniesieniu do kar pieniężnych orzekanych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uznano, że obowiązek uiszczenia tych kar ma bez wątpienia charakter osobisty, ponieważ nie można nałożyć kary na kogoś, kto nie popełnił czynu zabronionego, a więc np. na spadkobiercę ( por. wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 944/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko – wyrażone na gruncie ustawy o transporcie drogowym – znajduje zastosowanie w przypadku każdej kary pieniężnej nałożonej za określone działanie bądź zaniechanie działania przez określony podmiot, w tym również w przypadku kar pieniężnych za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust. Kara pieniężna nałożona na D.R. za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust dotyczy wyłącznie jego praw i obowiązków, w więc nie mogłaby być wymierzona innemu podmiotowi jak tylko tej osobie, która dopuściła się naruszenia. Oznacza to, że wobec śmierci skarżącego po wydaniu zaskarżonego wyroku w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu kasacyjnym brak jest osób, których interesu prawnego dotyczy wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu z [...] października 2020 r. w przedmiocie nałożenia na D.R. kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust oraz umorzył postępowanie administracyjne. Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarł skarżący. Spadkobiercy D.R. zgłaszając swój udział w sprawie wskazywali jedynie na publicznoprawny charakter kary pieniężnej, której dotyczyła zaskarżona decyzja. Nie odwoływali się do interesu prawnego, o którym mowa w art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Intencją złożenia przez spadkobierców D.R. dokumentu w postaci poświadczenia dziedziczenia było wykazanie faktu jego śmierci po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozpoznanie skargi kasacyjnej organu okazało się być bezprzedmiotowe. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego - z uwagi na śmierć strony - powstała bowiem trwała przeszkoda procesowa uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania. W sytuacji, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do prawa lub obowiązku strony, która zmarła, w zakresie umorzenia postępowania podstawowe znaczenie posiadają przepisy prawa materialnego. Jeśli mają one charakter stosunku osobistego prawa lub obowiązku - a tak jest w rozpoznawanej sprawie - to wówczas dochodzi do bezprzedmiotowości z uwagi na śmierć strony. Brakuje bowiem jednego z elementów – strony – statuującego stosunek administracyjnoprawny. Z przyczyn wyżej wskazanych stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. .