II OSK 488/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 609/18 w sprawie ze skargi A. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 609/18 uwzględnił skargę A. P. oraz H. P. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]którą po rozpatrzeniu odwołania M. i K. B. uchylono decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu H. i A. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz nieprzepuszczalnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] położonej w J. i odmówiono H. oraz A. P. ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, w ramach zabudowy zagrodowej. Jak stwierdził Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ miał obowiązek sprawdzenia czy nie zachodziły przesłanki ustalenia parametrów planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp). Niemożność skorzystania przez inwestorów z dobrodziejstwa art. 61 ust. 4 upzp nie może pozbawiać ich automatycznie możliwości ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie badało czy nie ma możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej, że materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na dokonanie takich ustaleń. Organ I instancji co prawda wydał decyzję na podstawie art. 61 ust. 4 upzp, nie mniej jednak przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z części graficznej analizy, sporządzonej na mapie zgodnej z przepisami, na której narysowano granice obszaru analizowanego wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa - np. na działkach nr ewid. [...] i [...] (dostępnych z tej samej drogi publicznej) - i jest to zabudowa tożsama pod względem funkcji z planowanymi obiektami, co niewątpliwie uzasadnia wniosek o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji i powinno skutkować ustaleniem parametrów nowej zabudowy. Ponadto badając funkcję istniejącej zabudowy nie można ograniczać się wyłącznie do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, lecz należy uwzględnić cały obszar analizowany. Podkreślić należy, że istnienie na danym obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, samo przez się nie wyklucza przyjęcia istnienia kontynuacji funkcji zabudowy w przypadku lokalizowania na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Sąd I instancji uznał, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wydana została co najmniej przedwcześnie. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora oraz tego, iż planowane zamierzenie inwestycyjne inwestorzy zaplanowali jako zabudowę zagrodową (uzupełnienie posiadanego siedliska) stosownie do regulacji art. 61 ust. 4 upzp, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 61 ust. 4 upzp polegającym na błędnym uznaniu przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie Kolegium nie oceniło możliwości realizacji inwestycji w świetle wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Uchybienie powyższym przepisom wyraża się także w nieuprawnionym stwierdzeniu przez Sąd, że dla planowanej inwestycji spełniony został warunek kontynuacji funkcji, co w ocenie Sądu, pomimo istnienia w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, powinno skutkować ustaleniem parametrów nowej zabudowy określonej przez Sąd jako zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza; 2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uprzednie błędne przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - Kolegium stosownie do regulacji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa zgromadziło materiał dowodowy w zakresie odpowiadającym hipotezom norm prawnych stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji i oceniło go zgodnie z regułami wyznaczonymi prawem procesowym. Ustaliło prawidłowo stan faktyczny sprawy, a przyjęte stanowisko uznające, że planowane przedsięwzięcie nie jest zabudową zagrodową i nie nawiązuje swą funkcją do zabudowy występującej w sąsiedztwie działki nr [...] przedstawiło w uzasadnieniu decyzji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uprzednie błędne przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem niewskazanych przez Sąd przepisów postępowania w sytuacji, gdy Kolegium w prowadzonym postępowaniu odwoławczym wypełniło wymogi dotyczące zasad postępowania administracyjnego, a tryb prowadzonego postępowania odzwierciedliło w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Wskazując na powyższy zarzut podkreślić należy, że Sąd kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) nie określił precyzyjnie, jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybiło Kolegium, nie wykazał także w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 106 § 3 Ppsa wnioskowano o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - załączonego do skargi - pisma Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2018 r., który to dokument potwierdza, że dokonana przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego ocena sąsiedniej w stosunku do działki nr [...] zabudowy jest prawidłowa, bowiem ma ona charakter zabudowy zagrodowej. W związku z powyższym, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 3. W piśmie z 9 października 2021 r. Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, uzupełniając jej argumentację. Wskazano na scalenie i podział działek nr [...] i nr [...] na mocy decyzji Wójta Gminy S. z [...] marca 2021 r. 4. H. P. w piśmie z 21 października 2021 r. wskazała, że wniosek o wydanie warunków zabudowy na działce nr [...] został anulowany i dokonano jej podziału geodezyjnego na działki nr [...] i nr [...]. 5. Uczestnicy postępowania M. B. i K. B. w pismach z 1 października i 2 listopada 2021 r. przedstawili swoje stanowisko co do niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 6.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak zgodnego stanowiska wszystkich stron, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 6.3. Po pierwsze należy stwierdzić, że sprawa ma w zasadzie charakter historyczny, ponieważ w związku z wycofaniem wniosku o warunki zabudowy i podziałem geodezyjnym nieruchomości bezprzedmiotowe są dywagacje czy w nowym stanie faktycznym i prawnym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. 6.4. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, iż realizacja budownictwa zagrodowego w ramach krajowego porządku planistycznego może nastąpić: - na zasadach ogólnych z uwzględnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (zasady kontynuacji), co w szczególności dotyczy małych gospodarstw rolnych; - na zasadach szczególnych z uwzględnieniem przesłanki z art. 61 ust. 4 upzp, który dotyczy sytuacji kiedy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego. Przy tym są to tryby rozłączne. Organ prowadzący postępowanie musi jednoznacznie wskazać czy ustala warunki zabudowy na zasadach ogólnych, czy też szczególnych (art. 61 ust. 4 upzp). W tym drugim przypadku nie sporządza się analizy urbanistycznej, ponieważ nie obowiązuje zasada kontynuacji tak funkcji, jak i parametrów zabudowy zagrodowej (wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2951/19). W sytuacji gdyby przepisu tego nie było posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 354/18). 6.5. Zatem samo powołanie się we wniosku o wydanie decyzji na budownictwo zagrodowe nie oznacza, jak to zostało wyżej wskazane, że automatycznie sprawa musi być rozpatrywana na zasadach szczególnych. Istnieje bowiem możliwość realizacji zabudowy zagrodowej w małych gospodarstwach rolnych w oparciu o zasadę kontynuacji. Przy zabudowie zagrodowej musi oczywiście istnieć związek funkcjonalny z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Nie można również wykluczyć dopuszczalności budowy drugiego budynku mieszkalnego w ramach gospodarstwa rolnego dla dzieci, które np. zamierzają przejąć prowadzenie gospodarstwa. Przy współczesnej wykładni pojęcia "budownictwa zagrodowego" konieczne jest również uwzględnienie wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP zasady, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Gospodarstwo rodzinne to gospodarstwo, którego własność pozostaje w rękach jednej rodziny (wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK-A 2014, nr 5, poz. 50). Jak wskazuje się w komentarzu do Konstytucji, "określenia tego nie należy rozumieć dosłownie. Mieści się w nim również sytuacja, w której właścicielem gospodarstwa będzie jeden z członków rodziny, a pracę w gospodarstwie będą wykonywali również pozostali członkowie rodziny" (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 23). Przepisy normujące ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej nie mogą ograniczać prawa do rozwoju takich gospodarstw poprzez uniemożliwienie zbudowania drugiego budynku dla członków rodziny, w szczególności zstępnych. Tak z art. 61 ust. 4, jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie może wynikać zakaz poszerzenia siedliska o dodatkowy budynek mieszkalny dla członków rodziny (dzieci), jeżeli zostanie wykazane, że pozostaje to w związku funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Czym innym jest próba "podszywania" się pod zabudowę zagrodową osób nie mających żadnego związku z prowadzonym gospodarstwem, a czy innym rozbudowa "zagrody". 6.6. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że decyzja organu I instancji ma w istocie charakter mieszany, naruszający ten dychotomiczny podział, w podstawie prawnej wskazuje się bowiem na art. 61 ust. 4 upzp, a jednocześnie odnosi się do kontynuacji funkcji. Rację ma Sąd I instancji, że w tym zakresie zadaniem Kolegium było właśnie jednoznaczne przesądzenie tej rozbieżności i ewentualne zbadanie wniosku przez pryzmat przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Przy tym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści wniosku nie wynika jednoznacznie w jakim trybie miały być ustalone warunki zabudowy. Wyjaśnienie tej kwestii było konieczne dla prawidłowego procedowania. Po drugie, błędem Kolegium było wykluczenie rozbudowy siedliska o drugi budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. 6.7. W związku z tym rację ma Sąd I instancji, że w sytuacji, kiedy wnioskodawca w trybie ogólnym wnosi o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej to konieczne jest zweryfikowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie przesądzając wyników takiej weryfikacji. Dlatego też zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 61 ust. 4 upzp są niezasadne. 6.8. Niemniej jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji błędnie przyjął, że kontynuacja funkcji zabudowy w przypadku zabudowy zagrodowej występuje również, jeżeli w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Te dwie funkcje bowiem ze sobą kolidują. W tym zakresie należy przyznać rację Kolegium, jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. 6.9. Ze względu na powyższe oraz z uwagi na brak jednoznacznego zdefiniowania zasad na jakich ma być wydana decyzja, prawidłowo Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z naruszeniem przez organ art. 7 i art. 77 § 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję. 6.10. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 6.11. Wszystkie wnioskowane dowody (dokumenty) znajdują się w aktach sprawy i zostały przeanalizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednak nie miały one wpływu na ocenę legalności decyzji według stanu z dnia jej wydania. Potwierdzają one natomiast, że sprawa obecnie ma wyłącznie znaczenie historyczne. 6.12. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.