IV SA/Wa 946/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania aktowi własności ziemi klauzuli ostateczności 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji") postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. (dalej także: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") na postanowienie Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] maja 2020 r. nr [...], którym odmówiono nadania klauzuli ostateczności na Akcie Własności Ziemi z [...] czerwca 1973 r. nr [...], uchyliło je w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Strona wystąpiła 7 kwietnia 2020 r. do Wójta o nadanie klauzuli ostateczności wyżej opisanemu Aktowi Własności Ziemi, stwierdzającemu, że działkę nr [...] położoną we wsi P. nabyła M. M.. W ramach prowadzonego postępowania Wójt ustalił, że nie posiada dokumentów umożliwiających niezwłoczne uwzględnienie wniosku. Wystąpił więc do Starosty P. o udzielenie informacji, czy dane zawarte we wskazanym dokumencie zostały ujawnione w ewidencji gruntów oraz czy ww. Akt Własności Ziemi został przekazany do organu ewidencyjnego z klauzulą ostateczności. W odpowiedzi na powyższe Starosta wyjaśnił, że nie posiada wskazanego dokumentu z nadaną mu klauzulą ostateczności oraz, że żadne z zawartych w nim danych nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał również, iż w przekazanych do jego zasobów aktach własności gruntów dotyczących przedmiotowej nieruchomości istnieją rozbieżności. W świetle powyższych informacji Wójt wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] maja 2020 r., wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie są prowadzone dodatkowe postępowania w celu ustalenia, czy tytuły własności nieruchomości zostały prawidłowo ustalone, ponieważ organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Wójt zauważył także, że przedmiotowy Akt Własności Ziemi wskutek braku wniesienia odwołania stał się ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia prawa własności przedmiotowej działki w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów, był także już wówczas wykonalny, w związku z czym obecnie nie mógł go opatrzyć żądaną klauzulą. Dodatkowo organ I instancji stanął również na stanowisku, iż nadanie klauzuli prawomocności jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania aktu administracyjnego. Natomiast odmowa, zdaniem organu, wymaga sięgnięcia do regulacji odnoszących się do odmowy wydania zaświadczenia, czy zaświadczenia żądanej treści, tj. z art. 217-220 k.p.a. Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości. Wskazał, że nie domagał się wydania zaświadczenia, a wyłącznie nadania klauzuli ostateczności konkretnemu Aktowi Własności Ziemi, a właściwym organem do dokonania tejże czynności jest wójt gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia SKO wydało wskazane na wstępie postanowienie z [...] lipca 2021 r., którym uchylił kwestionowane rozstrzygniecie Wójta w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. SKO w pierwszej kolejności stwierdziło, że Wójt w sposób całkowicie nieuzasadniony powołał się na przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń, albowiem nie to było żądaniem Strony. Podkreślono, że wydanie zaświadczenia jest przejawem wiedzy, a nie woli organu, a ponadto czynnością materialno-techniczną. Natomiast Wnioskodawca występował o nadanie klauzuli ostateczności - nie zaś prawomocności, jak uznał Wójt. SKO zaznaczyło, że organ I instancji sam podniósł kwestię dotyczącą znaczenia przedmiotowej klauzuli - czynność ta oznacza wyłącznie stwierdza, że od decyzji jaką ten akt jest, nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie SKO podkreśliło za organem I instancji, że ewidencja gruntów i budynków nie służy dochodzeniu praw właścicielskich przez poszczególne podmioty, a jedynie potwierdza stany prawne powstałe uprzednio, w innych postępowaniach. Skargę na powyższe postanowienie złożył Wnioskodawca, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. W skardze podniósł naruszenie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta i niezasadne umorzenie postępowania przed Wójtem, co doprowadziło do tego, że wniosek Skarżącego nie zostałby faktycznie rozpoznany. Przez umorzenie postępowania Kolegium pozbawiło Wójta możliwości załatwienia tegoż wniosku. Natomiast Skarżący podtrzymuje swój wniosek o dokonanie przez Wójta czynności materialno-technicznej w postaci nadania klauzuli ostateczności aktowi własności ziemi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy prawa proceduralnego. Kontroli w niniejszej sprawie podlegało postanowienie dotyczące uchylenia odmowy nadania klauzuli ostateczności oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji. Kolegium uznało bowiem, że w sprawie nie należało wydawać żadnego aktu administracyjnego, lecz dokonać właściwej czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojęcie klauzuli ostateczności nie zostało zdefiniowane ani w kodeksie postępowania administracyjnego, ani w innych ustawach. Jest ono jednak niewątpliwie nierozerwalnie związane z pojęciem ostateczności decyzji administracyjnej, czyli sytuacją, w której nie można od niej wnieść odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że stan ostateczności decyzji wynika z bezpośrednio z treści ustawy tj. z zaistnienia w stanie faktycznym sprawy warunków określonych w art. 16 § 1 k.p.a., a zatem niepotrzebne jest przeprowadzanie żadnego postępowania dotyczącego ustalania praw lub obowiązków stron, jak również wydawanie decyzji lub postanowienia. W praktyce organów administracji oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjętą tezą jest, że w istocie nadanie klauzuli ostateczności stanowi rodzaj czynności materialno-technicznej. Przyjmuje ona najczęściej postać adnotacji poczynionej na oryginalnym dokumencie decyzji, wskazującej na fakt ostateczności, często zawiera również datę uzyskania przez decyzję takiego statusu. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tzw. klauzula ostateczności jest w szczególnego rodzaju zaświadczeniem (por. T. Dziuk, Klauzula ostateczności decyzji administracyjnej, PiP 2014, nr 6, s. 53-65., podobnie wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 155/14, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3157/18, wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 964/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08, wyrok NSA w wyroku z 23 lipca 2021 r. sygn. I OSK 377/19). W tym ostatnim wyroku NSA wprost wskazał, że żądanie doręczenia (wydania) stronie decyzji, opatrzonej urzędową informacją, że jest to decyzja ostateczna, stanowi w istocie rzeczy żądanie wydania zaświadczenia o stosownej treści. Ustawodawca nie przewidział bowiem w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnej instytucji potwierdzania (stwierdzania) przez organ ostateczności decyzji. Tym niemniej strona postępowania może być niejednokrotnie zainteresowana uzyskaniem takiego potwierdzenia. Z tego powodu w praktyce często ostateczność decyzji potwierdza pieczęć o określonej treści uczyniona na egzemplarzu decyzji. Najczęściej jednak informacja o tym, że od decyzji nie zostało wniesione odwołanie lub - pomimo jego wniesienia - decyzja ta została utrzymana w mocy, strona uzyskuje poprzez wydanie jej stosownego zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Zaświadczenie stanowi przejaw wiedzy organu o okolicznościach, których dotyczy. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika z art. 218 § 1 k.p.a. Natomiast wedle art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Owo postępowanie ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 964/18). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. W sytuacji bowiem, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. W świetle powyższych rozważań stanowisko Kolegium, zgodnie z którym Wójt błędnie zastosował w sprawie przepisy dotyczące wydania zaświadczenia, jest nietrafne. Jak bowiem już wyżej wskazano, składając swój wniosek z 7 kwietnia 2020 r. Skarżący domagał się w istocie od organu potwierdzenia, że wobec Aktu Własności Ziemi z [...] czerwca 1973 r. nr [...] nie wniesiono żadnego środka odwoławczego i że jest on aktem ostatecznym w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że jedyną dostępną organowi formą udzielenia takiego potwierdzenia jest wydanie zaświadczenia. Wójt powinien – w ramach wskazywanego powyżej uproszczonego postępowania wyjaśniającego – podjąć czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w kwestii ostateczności ww. decyzji, a następnie wydać zaświadczenie lub odmówić jego wydania. SKO błędnie oceniło, że Wójt wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy Skarżący się o zaświadczenie nie zwracał. Irrelewantne dla sprawy były także rozważania dotyczące dochodzenia praw właścicielskich nieruchomości, ewentualne bowiem skutki prawne wynikające z ewentualnego faktu ostateczności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi są wtórne wobec potwierdzenia tejże okoliczności. Należy również podkreślić, że błędne było umorzenie przez Kolegium postępowania przed organem I instancji. Zastosowanie regulacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sprawiłoby bowiem, że żądanie Skarżącego pozostałoby bez odpowiedzi. Tymczasem – niezależnie od wątpliwości co do formy, w jakiej ewentualnie miałoby nastąpić potwierdzenie tego, że Akt Własności Ziemi z [...] czerwca 1973 r. nr [...] jest ostateczny, żądanie uzyskania tego potwierdzenia jest nadal aktualne i brak jest podstaw do uznania, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonym postanowieniu koncentrowały się na niewłaściwej formule postępowania przyjętej przez Wójta, jednak nie wskazywały na wystąpienie okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyjęcie bezprzedmiotowości tego żądania. Należy przy tym wyraźnie oddzielić kwestię tego, czy Wójt jest w stanie uczynić mu zadość – ocena prawidłowości odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia była powinnością Kolegium, od której jednak w ocenie Sądu uchyliło się ono, wydając zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium dokona oceny postanowienia Wójta z uwzględnieniem rozważań poczynionych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a następnie wyda rozstrzygniecie dotyczące zasadności odmowy wydania przez Wójta żądanego zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, skarga została uwzględniona, a zaskarżone postanowienie uchylono. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.