VII SA/Wa 2274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Andrzej Siwek Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], nakazującej P. F. rozbiórkę budynku gołębnika, wybudowanego na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w [...] w dniu [...] października 2015 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w [...] znajduje się budynek inwentarski przeznaczony do hodowli gołębi. Budynek składa się z części dwukondygnacyjnej o wymiarach zewnętrznych ok. 5,45 m x 2,4 m i wysokości ok. 3,75 m oraz części jednokondygnacyjnej o wymiarach zewnętrznych ok. 2,4 m x 2,3 m i wys. ok. 1,75 m. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 0,35 m od ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Konstrukcja obiektu - drewniana, obita papą, dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą ze spadkiem w kierunku działki nr ew. [...]. W toku postępowania ustalono ponadto, że w/w obiekt wykonany został samowolnie w latach 1992 - 1993. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], organ I instancji w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał P. F. wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego (gołębnika) zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] WINB złożył w ustawowym terminie Pan P. F. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi P. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1906/16 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. F. Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 892/18 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że dokonując kwalifikacji spornego obiektu i oceny jego zgodności z prawem należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie powstania obiektu. W tej sytuacji, gdy organy przyjęły, że obiekt powstał latem 1993 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to należało dokonać kwalifikacji obiektu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., nie zaś w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., jak uczynili to organy oraz Sąd I instancji. Stąd błędnie powołano definicję budynku z Prawa budowlanego z 1994 r. oraz budynku inwentarskiego z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r. Zwrócić należy uwagę, że przepisy wykonawcze należy zawsze stosować łącznie z ustawą obowiązującą w tym czasie, co oznacza, że nie można stosować jedynie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. bez przepisów wykonawczych z 1980 r. tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II OSK 2155/11). Dopiero zatem prawidłowe zakwalifikowanie obiektu i ustalenie, że wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia wszczęcie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy z 1974 r. nie zawierają zaś definicji budynku, a jedynie definiują w art. 2 ust. 1 pojęcie obiektu budowlanego, do którego to zalicza się budynki stałe i tymczasowe. Stąd też błędne jest stanowisko organów, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że przedmiotowy gołębnik stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak bowiem wskazano powyżej, w sprawie konieczne było zastosowanie Prawa budowlanego z 1974 r., które nie zawierało odrębnej definicji budynku. Prawidłowo jednak wskazał Sąd I instancji, że do legalizacji przedmiotowego obiektu znajdzie zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974 r.  Mając na uwadze wytyczne zawarte w tym wyroku decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. PINB w [...] nakazał P. F. wykonanie, w terminie czterech miesięcy, licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna i prawomocna, zmian lub przeróbek budynku gołębnika usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...] niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, polegających na wykonaniu wszystkich ścian zewnętrznych obiektu z materiałów niepalnych i likwidację okien znajdujących się w ścianie północno- zachodniej oraz zobowiązał inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu do organu nadzoru budowlanego, po wykonaniu w/w robót. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł P. F., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakazał P. F. rozbiórkę budynku gołębnika, wybudowanego na działkach nr [...] i nr [...] w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] WINB złożył w ustawowym terminie P. F. Utrzymując tę decyzję w mocy, organ odwoławczy wskazał, że problematyka samowoli budowlanej obiektu budowlanego uregulowana jest obecnie w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2", który mówi, iż: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe ". Organ powiatowy w trakcie postępowania ustalił, iż przedmiotowy budynek gołębnika usytuowany na działkach nr [...] i [...] w [...] został wzniesiony przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej i oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Organ I instancji oparł więc swoje rozstrzygnięcie o właściwe przepisy prawa. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa wart. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na terenie na którym jest usytuowany przedmiotowy obiekt, obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). Według powyższego planu działki nr [...] i [...] (załącznik nr 1B do planu) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN 2.1.2, dla którego jako podstawowe przeznaczenie terenu plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające: dojścia, dojazdy, drogi wewnętrzne, zieleń, urządzenia infrastruktury technicznej (§ 21 pkt 1 i pkt 2 planu). Z analizy szkicu sytuacyjnego usytuowania przedmiotowego obiektu, znajdującego się w aktach sprawy (dokument nr 4 wg spisu) i porównania z załącznikiem nr 1B do planu wynika, iż część obiektu o wymiarach ok. 5.45 x 2,4 m na długości ok. 3,2 m od strony północno-wschodniej, znajduje się w obszarze zakazu zabudowy. Zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustanowionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...] poz. [...]), działki nr [...] i [...], na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt, znajdują się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem MN 5.1.54 (załącznik nr 1 do powyższej uchwały), dla której jako podstawowe przeznaczenie ustalona została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem budynków gospodarczych i garażowych jako zintegrowanych z bryłą zabudowy istniejącej lub projektowanej (§ 30 planu). Zgodnie z kolejnym, poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustanowionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]), działka nr [...] znajdowała się na terenie zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolem M11, a działka nr [...] w strefie zieleni doliny [...]. Dla terenu M11 przewidziana była jako funkcja podstawowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna osiedlowa, funkcje towarzyszące - usługi podstawowe głównie dla obsługi osiedla, funkcje zakazane - produkcyjne, składowe, usługowe uciążliwe. Dla terenu oznaczonego symbolem Z3 jako funkcję podstawową plan przewidywał funkcję ekologiczną - główny ciąg zielony stanowiący oś systemu przewietrzania miasta na kierunku wschód-zachód oraz powiązań przyrodniczo-krajobrazowych z obszarami pozamiejskimi, jako funkcje towarzyszące rekreacyjno-wypoczynkowe ciągi piesze, funkcje zakazane produkcyjno-składowe, usługowe-uciążliwe i inne nie związane z podstawową i towarzyszącą funkcją terenu, funkcje inne - ogrody przydomowe na zapleczu terenów zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Natomiast plan obowiązujący w okresie powstania przedmiotowego obiektu ustanowiony uchwałą nr [...] MGRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. przewidywał, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem D17 MN, który stanowi tereny zabudowy jednorodzinnej z obowiązującą adaptacją istniejącego zainwestowania. Natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem D22 RZ, stanowiącym zieleń łąkową - teren doliny rzeki [...] - objęty opieką Konserwatora przyrody, obowiązuje zachowanie naturalnych cech krajobrazowych terenów łęgowych wzdłuż obszarów dolinnych. Obszar chronionego krajobrazu integralnie związanego z zespołem miejskim. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy, wypełniając dyspozycję art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeanalizował rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepisy wskazanego rozporządzenia nie zawierają definicji budynku inwentarskiego i gospodarczego. Niemniej jednak - w ocenie organu - przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem gospodarczym. Zdaniem organu, budynek gospodarczy to budynek służący mieszkańcom domu, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacyjnego, w którym przetrzymywane są rozmaite przedmioty np. narzędzia ogrodowe, sprzęt rekreacyjny. Obiekt taki nie służy do przechowywania zwierząt i ptaków. Z kolei budynek inwentarski to budynek służący do utrzymywania zwierząt (bydło domowe, trzoda chlewna, konie itp.) i ptaków (np. ptactwo domowe, gołębie). Powyższy obiekt w ocenie organu jest budynkiem inwentarskim. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wykonanie rozbiórki wymagało zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do ust. 2 powyższego artykułu. Katalog obiektów zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zawierał § 44 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Pozwolenia na budowę zgodnie z ww. przepisem nie wymagała budowa altanek, pomników, posągów, kapliczek i innych obiektów kultu religijnego. Właściwy organ mógł również zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego oraz inwentarskiego wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem warunków określonych w § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Organ wskazał, że omawiany obiekt nie należy do żadnej z powyżej wymienionych kategorii obiektów, wobec czego jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż inwestor, wykonując sporny obiekt, winien uzyskać pozwolenie na budowę, tak więc w niniejszej sprawie bez wątpienia istnieją podstawy do procedowania w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wykazano powyżej sporny budynek jest sprzeczny zarówno z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również z wcześniej obowiązującymi przepisami planistycznymi. W świetle powyższego w ocenie tut. organu zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., która stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. F., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 15 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., - art. 138 § 2 poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydał on decyzję z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie czego organ nie ustalił faktów, które mają. znaczenie dla sprawy. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie kluczową okolicznością podlegającą wyjaśnieniu była właściwa kwalifikacja gołębnika zgodnie z właściwymi przepisami prawa budowlanego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 892/12. Organ I instancji nie dokonał kwalifikacji w oparciu o właściwe przepisy, do czego był zobowiązany wyrokiem NSA. Zamiast tego powołał się na kwalifikację gołębnika, jakiej dokonał organ II instancji w ramach innego postępowania, tj. w sprawie nakazu zmian lub przeróbek gołębnika. Organ I instancji wprost przyznał, że "należy stwierdzić za organem II instancji, iż rozpatrywany obiekt stanowi budynek inwentarski". Organ I instancji nie dokonał więc jakichkolwiek ustaleń i prób kwalifikacji spornego obiektu. Taka kwalifikacja nastąpiła dopiero w decyzji organu II instancji. Tym samym konieczne było postanowienie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie okoliczność kluczowa (właściwa kwalifikacja gołębnika) nie była dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. W przedmiotowej sprawie prowadzone było postępowanie dotyczące legalizacji budynku gołębnika usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] w [...]. Bezsporne jest, że budynek ten został wzniesiony przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej. Zatem z zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jego legalizacja odbywała się na podstawie przepisów Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia o właściwe przepisy prawa. Sporną kwestią w tej sprawie była kwalifikacja tego obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego czy też budynku inwentarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 892/18 wskazał, że kwalifikacja ta powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Organy orzekające ponownie w tej sprawie przeanalizowały te regulacje, wskazując, że przepisy wskazanego rozporządzenia nie zawierają definicji budynku inwentarskiego i gospodarczego. Organ odwoławczy wskazał, że budynek gospodarczy to budynek służący mieszkańcom domu, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacyjnego, w którym przetrzymywane są rozmaite przedmioty np. narzędzia ogrodowe, sprzęt rekreacyjny. Natomiast budynek inwentarski to budynek służący do utrzymywania zwierząt (bydło domowe, trzoda chlewna, konie itp.) i ptaków (np. ptactwo domowe, gołębie). Powyższy obiekt w ocenie organu jest budynkiem inwentarskim. Sąd podziela to stanowisko. Należy zauważyć, że budynków inwentarskich dotyczą przepisy Rozdziału 5 "Pomieszczenia dla inwentarza żywego", tj. przepisy § 165-168 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w których mowa jest o pomieszczeniach i budynkach przeznaczonych do hodowli inwentarza żywego. Są to więc budynki o innym przeznaczeniu niż budynki gospodarcze, które służą do przechowywania np. narzędzi, płodów rolnych. W tej sprawie przedmiotowy budynek służy wyłącznie do hodowli gołębi, zatem organ prawidłowo zakwalifikował go jako budynek inwentarski. W ocenie Sądu w tej sprawie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., brak jest więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt, iż organ I instancji stwierdził w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., że "rozpatrywany obiekt stanowi budynek inwentarski", podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego wyrażone w wydanej w tej samej sprawie legalizacji spornego budynku decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...], nie oznacza, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. Niezasadny jest też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydał on decyzję z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie czego organ nie ustalił faktów, które mają znaczenie dla sprawy. Z ustaleń organów wynika, że na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w [...] znajduje się budynek inwentarski przeznaczony do hodowli gołębi. Budynek składa się z części dwukondygnacyjnej o wymiarach zewnętrznych ok. 5,45 m x 2,4 m i wysokości ok. 3,75 m oraz części jednokondygnacyjnej o wymiarach zewnętrznych ok. 2,4 m x 2,3 m i wys. ok. 1,75 m. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 0,35 m od ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Konstrukcja obiektu - drewniana, obita papą, dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą ze spadkiem w kierunku działki nr ew. [...]. W toku postępowania ustalono ponadto, że obiekt wykonany został samowolnie w latach 1992 - 1993. Okoliczności te są bezsporne. Skarżący kwestionuje w skardze kwalifikację prawną tego obiektu budowlanego, a nie ustalenia faktyczne dotyczące tego obiektu i jego budowy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zawierał § 44 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Pozwolenia na budowę zgodnie z ww. przepisem nie wymagała budowa altanek, pomników, posągów, kapliczek i innych obiektów kultu religijnego. Właściwy organ mógł również zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego oraz inwentarskiego wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem warunków określonych w § 46 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Organy wskazały, że omawiany obiekt nie należy do żadnej z powyżej wymienionych kategorii obiektów, wobec czego jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy budynek od daty jego budowy obowiązywały cztery miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (z 2017 r., z 2010 r., z 1994 r. i z 1988 r.). Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował treść tych planów, wskazując, że żaden z nich nie dopuszczał na terenie działek [...] i [...], na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowy budynków inwentarskich. W szczególności obecnie obowiązuje na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]) z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017r. poz. [...]). Według powyższego planu działki nr [...] i [...] (załącznik nr 1B do planu) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN 2.1.2, dla którego jako podstawowe przeznaczenie terenu plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające: dojścia, dojazdy, drogi wewnętrzne, zieleń, urządzenia infrastruktury technicznej (§ 21 pkt 1 i pkt 2 planu). Z analizy szkicu sytuacyjnego usytuowania przedmiotowego obiektu, znajdującego się w aktach sprawy (dokument nr 4 wg spisu) i porównania z załącznikiem nr 1B do planu wynika, iż część obiektu o wymiarach ok. 5.45 x 2,4 m na długości ok. 3,2 m od strony północno-wschodniej, znajduje się w obszarze zakazu zabudowy. Organ prawidłowo uznał, że sporny budynek jest sprzeczny zarówno z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również z wcześniej obowiązującymi planami. Zachodzi więc przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., która stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. Dodać należy, że zgodnie z art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Skarżący nie złożył wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).