I SA/Wa 279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz-Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze skarg C. Z. i Miasta [...] na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz C. Z. kwotę 1394 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 1360 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwana dalej "Komisją") decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr hip. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wydaną w tej samej dacie decyzją nr [...] Komisja stwierdziła nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2011 r. nr [...], uchylającej w części ww. decyzję Prezydenta [...], a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy. Decyzje Komisji wydane zostały przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej spraw. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanym dalej jako: "dekret" i stanowiła własność J. Z. Aktualnie obejmuje ona działkę nr [...] z obrębu [...] oraz zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uregulowaną w KW nr [...]. W budynku tym wyodrębniono [...] lokali (o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), które stanowią przedmiot odrębnej własności, z którym to prawem związany jest także udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] czerwca 1947 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej Zarządu Miejskiego Miasta [...]. O przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości J. Z. wystąpił wnioskiem z [...] listopada 1947 r. W wyniku jego rozpoznania Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] listopada 1969 r. odmówiło ww. prawa własności czasowej. Decyzja ta, w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2006 r. nr [...] Aktem notarialnym z [...] listopada 1999 r. rep. A nr [...] J. Z. przelał za kwotę [...] zł wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...] w W. na swojego syna K. Z., który na mocy decyzji Kierownika Urzędu [...] z [...] czerwca 2007 r. zmienił imię i nazwisko na "C. Z". W tym stanie rzeczy sprawa zainicjowana wnioskiem J. Z. podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta [...], który decyzją z [...] stycznia 2010 r. orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 dekretu na rzecz C. Z. na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w udziale wynoszącym [...] części, za czynszem symbolicznym (punkt 1 i 2 decyzji). W punkcie 3 odmówił ustanowienia na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do oddanego w użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego [...] części gruntu działki nr [...]. W kolejnych punktach, poprzedzonych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że" (pkt 4 do 14) zawarł szereg postanowień odnoszących się do kwestii planistycznych, konsekwencji zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, istniejącej na gruncie zabudowy, przejęcia w zarząd i administrację części budynku od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, zasad korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a także informację, że w stosunku do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] wchodzącego w skład dawnej nieruchomości hipotecznej rozstrzygnięcie nastąpi odrębną decyzją. W umieszczonym w tej części decyzji punkcie 6 Prezydent [...] umieścił zapis o treści: "Na przedmiotowym gruncie posadowiony jest budynek który nie spełnia warunków określonych art. 5 dekretu (...)", a w punkcie 7 wskazał, że "decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonego na nim budynku w części stanowiącej własność komunalną. Warunki sprzedaży, w tym wysokość ceny należnej [...], zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość części budynku stanowiącej własność komunalną określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie [...]. Cena części budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku [...]." W wyniku rozpoznania odwołań od decyzji Prezydenta [...] wniesionych przez A. R., H.Z., A. K., M. P., A. M., Z. K. i J. P. (części właścicieli lokali i współużytkowników wieczystych gruntu) oraz C. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło pkt 6 i 7 (z wyjątkiem zdania pierwszego) decyzji Prezydenta [...], a w pozostałej części utrzymało ją w mocy. Obie wydane w sprawie decyzje skierowano m.in. do S. i E. małż. J., będących współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku posadowionym na działce nr [...] oraz współużytkownikami wieczystymi gruntu tejże działki. E. J. zmarł [...] listopada 2006 r., a spadek po nim nabyli: żona – S. J. oraz córka – I. J. i syn M. J. po 1/3 części każde z nich (post. SR dla [...] z [...] września 2016 r. [...]). Z informacji zawartych w aktualnej księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości lokalowej wynika, że prawa do lokalu nr [...] przysługują także M. J. Wskazując na zgon ww. współwłaściciela lokalu nr [...] Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wnieśli także (pismami z [...] grudnia 2019 r.) Z. K., L. Z. J., A. R, R. K., K. P., A. Z., A. M., I. K., C. N. oraz I. J. Zainicjowane tymi wnioskami przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] z uwagi na wszczęcie przez Komisję, w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.", postępowania rozpoznawczego mającego za przedmiot decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. W następstwie jego przeprowadzenia, decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] w całości. Odrębną decyzją z tej samej daty nr [...] Komisja stwierdziła nieważność w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2011. Komisja powołała się na art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., które to przepisy umożliwiały podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji gdy decyzja reprywatyzacyjna wydana została m.in. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tej zaś wady upatrywała Komisja w skierowaniu weryfikowanych decyzji do osoby nieżyjącej, tj. E. J., który zmarł na długo przed ich wydaniem. W przypadku decyzji Kolegium wada ta dodatkowo upatrywana była w utrzymaniu w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo. Z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej doszło zatem w sprawie do naruszenia w sposób rażący przepisów art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. Komisja odwoływała się przy tym do prezentowanych w judykaturze poglądów, wedle których w ten sposób kwalifikowana jest okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej. Wskazywała również, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2004 r. sygn. akt. I SA 1764/02, wydanym w sprawie ze skargi na decyzję nadzorczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] mającą za przedmiot decyzję dekretową Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1969 r., Sąd zakwestionował decyzję Kolegium z uwagi na okoliczność skierowania jej do zmarłego właściciela wyodrębnionego lokalu nr [...]. Odwołała się nadto do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/16, którym stwierdzono nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w W. z powodu obarczenia ich kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikającą ze skierowania ich do nieżyjącego wówczas E. J. Zwracała jednocześnie uwagę, że na ocenę zaistnienia tej wady nie ma wpływu to, czy organy wiedziały o śmierci strony postępowania oraz czy ich niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje bowiem do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Niezależnie od powyższego Komisja oceniła, że w punktach 11 i 13 kontrolowanej decyzji Prezydent zawarł rozstrzygnięcia, które nie należą do sfery kształtowanej na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Ustalono w nich okoliczności, które mogą prowadzić do rozwiązania umowy, jak też wskazano, że prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego. Oznacza to, że nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Z tego względu jego decyzja obarczona jest także drugą z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydana została bez podstawy prawnej). Wadliwości tej nie dostrzegło zaś Kolegium, które uchyliło jedynie decyzję Prezydenta [...] w części dotyczącej punktu 6 i 7. W konsekwencji czego utrzymując ją w mocy w zakresie punktów 11 i 13 również działało bez podstawy prawnej. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że weryfikowane decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem zbyta na rzecz osób trzecich. Nie zawarto także umowy o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste i jak wynika z działu II księgi wieczystej nr [...], jedynym właścicielem nieruchomości (za wyjątkiem wyodrębnionych lokali) jest według stanu na dzień [...] listopada 2020 r. w dalszym ciągu Miasto [...]. Na obydwie decyzje Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: C. Z. oraz Miasto [...]. Przy czym Miasto [...] zakwestionowało je wyłącznie w części obejmującej uzasadnienia, zarzucając im naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zawarcie na stronach:13, 16, 19, 22 i 23 (w przypadku decyzji [...]), zaś decyzji nr [...] na stronach: 18, 21, ,24, 26, 27 i 28, bezpodstawnych stwierdzeń przytoczonych in extenso w treści zarzutów, a dotyczących ujętych tam wypowiedzi organu o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej; podczas gdy: (a) brak jest skutków społecznych i ekonomicznych decyzji reprywatyzacyjnej, które mogłyby stanowić podstawę do oceny, że stwierdzone naruszenie może być kwalifikowane jako rażące; (b) przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości [...] uwzględniono, że w budynku posadowionym na nieruchomości wyodrębniona została własność lokali, w tym lokalu, którego współwłaścicielem był E. J.; c) jednym ze spadkobierców zmarłego E. J. była jego żona – S. J., która uczestniczyła w postępowaniu dekretowym i była jego stroną i to zarówno przed jak i po śmierci męża; (d) żadna z osób będących jego spadkobiercami, pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nie kwestionowała jej w jakimkolwiek zakresie i w jakimkolwiek trybie, czy postępowaniu; (e) decyzja reprywatyzacyjna nie nakładała żadnych obowiązków, ani nie przyznawała (ani też nie odmawiała) żadnych uprawnień na rzecz zmarłego; (f) błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem bezpośrednim skutkuje nieważnością decyzji, natomiast w innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o treści zwarte w punktach 11 i 13 decyzji Prezydenta [...] to nie kształtowały one władczo przyszłego stosunku prawnego, a przez to sytuacji prawnej adresatów decyzji reprywatyzacyjnej, lecz miały charakter wyłącznie informacyjny; mają charakter ogólny i stanowią powtórzenie norm prawnych, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wiążących adresata decyzji dekretowej niezależnie od ich powtórzenia w treści decyzji dekretowej; nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i stanowią wypowiedź Prezydenta [...] podjętą poza granicami sprawy dekretowej, niemającą wpływu na istotę tej sprawy, zwłaszcza jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego, nawet jeśli uznać, że wykraczają one poza elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to tego rodzaju naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może być również kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonych decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. C. Z. zarzucił decyzjom naruszenie : 1. art. 29 ust 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. polegające na stwierdzeniu przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta [...] oraz decyzji Kolegium z uwagi na skierowanie ich do E. J., który zmarł [...] listopada 2006 r., podczas gdy nie naruszały one praw jego spadkobierców (były dla nich wręcz korzystne) i jednym z jego spadkobierców była żona – S. J., która także była uczestnikiem postępowania dekretowego i miała zapewniony czynny udział w toku całego postępowania zakończonego wydaniem rzeczonych decyzji, a pozostali jego spadkobiercy nigdy ich nie kwestionowali (nie żądali wznowienia postępowania), a co za tym idzie nie można uznać, iż doszło do kwalifikowanego tj. rażącego naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Komisję, tj. art 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., zwłaszcza, że spadkobiercy do czasu wydania decyzji dekretowej nie dokonali działu spadku (tym samym skierowanie decyzji chociażby do jednego z nich wywoływało skutek wobec pozostałych), a postępowanie spadkowe zostało zakończone dopiero w listopadzie 2011 r.; 2. art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że weryfikowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez analizy i wyjaśnienia, dlaczego Komisja przyjęła, że zaistniałe niewielkie naruszenie prawa, miało charakter naruszenia "rażącego"’, w sytuacji, gdy: a. skierowanie decyzji do osoby zmarłej a jednocześnie do jej spadkobiercy (żony) nie jest sprzeczne z konkretnym przepisem prawa (dodatkową przesłankę nieważnościową wypracowało dopiero orzecznictwo sądowe, które nie jest jednolite, gdyż część orzeczeń wskazuje na przesłankę wznowieniową, a jak wiadomo przesłanki wznowienia postępowania oraz stwierdzanie nieważności są wobec siebie rozłączne i nie mogą się dublować); b. stwierdzenia nieważności nie uzasadnia charakter naruszonego przepisu, ani skutki społeczno-gospodarcze (racje ekonomiczne) decyzji dekretowej, albowiem decyzja nie naruszała praw spadkobierców i była dla nich wręcz korzystna (gdyż odnośnie udziału przypadającego do lokalu stanowiącego współwłasność zmarłego) wydano decyzję dekretową odmowną; c. skierowanie decyzji m.in. do zmarłego E. J. nie ma żadnego związku z takim, a nie innym rozstrzygnięciem sprawy, gdyż błąd ten w najmniejszym stopniu nie przekłada się na treść decyzji Prezydenta [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 3. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Komisję faktycznych i prawnych podstaw oraz przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] w całości, podczas gdy przywołane przez Komisję okoliczności mogłyby co najwyżej uzasadniać stwierdzenie jej nieważności w części ujętej w pkt 3 , gdyż tylko ten punkt dotyczył praw i obowiązków nabywców lokali w budynku przy ul. [...], w tym spadkobierców E. J., a co istotne w tej części decyzja była korzystna dla jego spadkobierców; 4. art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego prawidłowych decyzji dekretowych nawet po dziesięciu latach od ich wydania (gdy została wydana już w XXI wieku a nie za PRL-u), jedynie z uwagi na niezawiniony przez organ (a tym bardziej beneficjenta, który uzyskał ekspekatywę) błąd proceduralny, który nie miał żadnego wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia, gdyż decyzje skierowane do wszystkich spadkobierców E. J. byłyby identyczne, jak te wydana przez organy w 2010 r. i 2011 r.; 5. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji Komisji z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, posłużenie się przez Komisję twierdzeniami i ocenami o dużym stopniu ogólności, nie odnoszącymi się konkretnie do stanu faktycznego sprawy, a wreszcie poprzez wybiórcze odniesienie się przez Komisję do wniosków zawartych w pismach stron postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Komisji; 6. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)- wszystkich okoliczności sprawy oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; 7. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie nieważności prawidłowej decyzji dekretowej pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia zwrotu utraconej nieruchomości, realizacji uzasadnionych roszczeń w oparciu o w pełni ukształtowaną ekspektatywę; 8. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu poprzez niezasadne uznanie, że Prezydent [...] w punkcie 11 i 13 decyzji orzekł o prawach i obowiązkach stron umowy oraz o warunkach odpowiedzialności strony przyszłej umowy w przypadku nieprawidłowego jej wykonania, podczas gdy orzeczenie Prezydenta zawiera się wyłącznie w trzech pierwszych punktach decyzji, natomiast zakwestionowane przez Komisję punkty mają charakter stricte informacyjny ("oraz stwierdzam, że"') i stanowią jedynie powtórzenie - być może zbyteczne -regulacji ustawowej, jednakże takie superfluum z całą pewnością nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji nawet w zakresie punktu 11 i 13 (brak naruszenia prawa, nie mówiąc już o "rażącym"), a tym bardziej, nie może to stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w całości. Podnosił nadto zarzut, że postępowanie przed Komisją zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej tj. A. M. (której interes nie został naruszony decyzją dekretową), znajomej jednego z członków Komisji, a nie z urzędu (naruszenie art. 61 § 1 in fine k.p.a.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o ich uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowań administracyjnych, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych. O ich oddalenie wnioskowało również dopuszczone do udziału w sprawach w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie [...] - Stowarzyszenie [...], podzielając ocenę Komisji co do wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2022 r. r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane skargami wniesionymi na obie decyzje Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są zasadne. Zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] oraz utrzymującej ją w części w mocy (a w części uchylającej) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] było ustalenie, że wydane one zostały w stosunku do osoby zmarłej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Dodatkowo wskazywano, że w części wydane one zostały bez podstawy prawnej. Kluczowe elementy stanu faktycznego , który legł u podstaw wydanych decyzji są niesporne. To, że jeden z adresatów tych decyzji – E. J. (będący współwłaścicielem nieruchomości lokalowej i współużytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...]), nie żył w dacie ich podejmowania (zmarł bowiem [...] listopada 2006 r.) jest bezsporne i znajduje odzwierciedlenie w odpisie aktu zgonu znajdującym się w aktach (tom XIII akt prokuratorskich [...]). Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja uprawniała do wnioskowania, że weryfikowane przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym decyzje dekretowe organów obu instancji obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz zawierającego tożsamą treść normatywną art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine u.s.d.r., co uprawniałoby do wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3a powołanej ustawy. W orzecznictwie jak i w doktrynie od lat prezentowany jest pogląd (podzielany skądinąd przez skład orzekający w sprawie), że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wada rażącego naruszenia prawa, która to wada nie podlega konwalidacji. Nie ma przy tym znaczenia – jak zasadnie wywodziła Komisja - czy organ, który kierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co powoduje, że w stosunku do niej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Ażeby bowiem można było w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Jednakże to czy w analizowanej, konkretnej sprawie, rzeczywiście z tego powodu doszło do rażącego naruszenia prawa, zależy od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały. Inaczej bowiem oceniać należy sytuację, gdy wprawdzie jednym z adresatów decyzji uczyniono osobę zmarłą, ale jednocześnie skierowano decyzję do osoby należącej do kręgu jej spadkobierców, a inaczej gdy nikt z tych spadkobierców w postępowaniu udziału nie wziął. W pierwszym bowiem przypadku nie sposób uzasadnić tezy o braku prawnej możliwości zawiązania się stosunku administracyjnoprawnego, kształtowanego weryfikowaną decyzją. A to właśnie przede wszystkim wzgląd na nieskuteczność jego ukształtowania jest okolicznością przesądzającą, że decyzja od dnia wydania jest obarczoną kwalifikowaną wadą prawną. Stąd jak zasadnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez skarżących wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 (lex nr 744970) – którego pogląd skład orzekający podziela – nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2193/19 (lex nr 3052013), gdzie sąd ów stwierdził, że "skierowanie (...) decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a." Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2021 r. I OSK 3831/18 (lex nr 3284356) wywodząc, że "przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie skierowane zostało do jednego z żyjących spadkobierców" Taka zaś sytuacja bez wątpienia miała miejsce w niniejszej sprawie. Poza sporem jest bowiem, że co najmniej, jedna z osób dziedziczących po zmarłym E. J. (S. J.), będąca również współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul [...] w W., brała udział w postępowaniu i skierowane zostały do niej wydane w sprawie decyzje Prezydenta [...] oraz Kolegium. Zważywszy zaś na fakt, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku (por. art. 925 kc) nie sposób mówić o ukształtowaniu w takim przypadku sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, co z kolei uprawniałoby do wnioskowania o obarczeniu takiego orzeczenia wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący wskazanych przez Komisję przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a.). Kwestia zaś pominięcia w tym postępowania pozostałych spadkobierców E. J. może być rozpatrywana wyłącznie przez pryzmat przesłanki wznowieniowej ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To natomiast wyklucza równoczesne uznanie takiej wadliwości za wadę prowadzącą do nieważności decyzji, ze względu na obowiązującą w procedurze administracyjnej regułę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. Niezależnie od powyższego należy również mieć na uwadze, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim bowiem decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale także ocena charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutki gospodarcze lub społeczne jakie wywołał wydany w tych uwarunkowaniach akt, które muszą być tak daleko idące, że niemożliwe jest ich zaakceptowanie ze względu na zasadę praworządności. Innymi słowy aby stwierdzić, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z omawianą wadą prawną, skutkiem oczywistego naruszenia przepisu prawa, musi być podjęcie aktu kreującego stan obiektywnego bezprawia, dostrzegalnego dla przeciętnego obserwatora, którego tolerować lub usprawiedliwiać w demokratycznym państwie prawnym nie można. Tego rodzaju konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie reguł procedury administracyjnej, prowadzące do uczynienia jednym z adresatów decyzji nieżyjącego współwłaściciela lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste (współużytkownika wieczystego tego gruntu), nie wywołało. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że jakkolwiek właściciele wyodrębnionych w tym budynku lokali byli stronami postępowania dekretowego, to jednak wydana w tym postępowaniu decyzja nie przyznawała im żadnych praw podmiotowych (ani ich nie ograniczała). Nie nakładała na nich także jakichkolwiek obowiązków. Jedyną osobą, która na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r., utrzymanej w tej części w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2011 r. - nabyła określone prawo (a w zasadzie maksymalnie ukształtowaną jego ekspektatywę) był skarżący C. Z, na rzecz którego orzeczono w punktach 1 i 2 decyzji Prezydenta [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. (w odpowiednim udziale) za czynszem symbolicznym, a odmówiono ustanowienia tego prawa do udziału wskazanego w punkcie 3 tej decyzji. Słuszne jest zatem wnioskowanie skarżącego, że także przy właściwie ustalonych właścicielach nieruchomości lokalowych rozstrzygnięcie meriti sprawy dekretowej byłoby tożsame. Nie można zatem uznać, że przez samo błędne zidentyfikowanie stron postępowania (których praw władczo nie kształtowano) należy skorzystać z instrumentów prawnych, zastrzeżonych do eliminacji za obrotu prawnego aktów jurysdykcyjnych obarczonych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Taki sposób działania pozostawałby w kolizji z wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą proporcjonalności. Pamiętać natomiast należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyłom w generalnej regule trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) prowadząc do eliminacji z mocą wsteczną określonego stosunku prawnego, a przez to odebranie jednostce praw przez nią nabytych. Destabilizuje wiec istniejący (niekiedy przez wiele lat – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) porządek prawny. Taki stan nie jest zatem co do zasady społecznie pożądany. Pewność obrotu prawnego jako fundamentalna zasada bezpieczeństwa podmiotów prawa w nim uczestniczących bezwzględnie wymaga, aby organy administracji publicznej rozstrzygały powierzone im sprawy każdorazowo oceniając, czy zasada praworządności powinna zyskać prymat w konfrontacji z ukształtowanym dotychczas stanem prawnym. Muszą przy tym mieć na względzie, że niekiedy nazbyt formalistyczne stosowanie przepisów prawa, bez rekonstruowania celu w jakim zostały one ustanowione, a także kontekstu faktycznego, na tle którego mają być zastosowane, może prowadzić do skrajnej niesprawiedliwości. Stanowiąc w istocie swoistą ilustrację zasady summum ius summa iniuria (szczyt prawa szczytem bezprawia). Nie temu zaś służą i powinny służyć nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych. Podkreślić jednocześnie należy, że dla oceny legalności kontrolowanych przez Komisję decyzji nie ma znaczenia ocena prawna sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym w decyzjach jak i odpowiedziach na skargi wyroku z 24 maja 2018 r. I SA/Wa 1759/16. Ten bowiem zapadł w odrębnej od dekretowej sprawie administracyjnej (dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej). Nie zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325 z zm.) dalej: "p.p.s.a.". W konsekwencji czego Komisja, jak też rozpoznający obecnie skargi Sąd nie są oceną prawną w tym wyroku sformułowaną związani. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela także oceny Komisji, że weryfikowane przez nią decyzje, co najmniej w części wydane zostały bez podstawy prawnej (co stanowi drugą z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. przesłanek nieważności). Wady tej Komisja upatruje w zawarciu przez Prezydenta [...] w wydanej przezeń decyzji (utrzymanej w tym zakresie w mocy przez Kolegium) postanowień odnoszących się do materii, której organ administracji publicznej w sposób władczy nie może kształtować, ujętych w punktach 11 i 13, tej decyzji. W pierwszym z wymienionych punktów zawarto zapis: "Umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli użytkowanik wieczysty nie przestrzega warunków określonych w punkcie 10, a także wtedy, gdy korzysta z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie" Punkt 10 stanowił o obowiązku korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W punkcie 11 z kolei zapisano, że "Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami orz kodeksu cywilnego". Punkty te umieszczone zostały w części decyzji poprzedzonej sformułowaniem "oraz stwierdzam, że". Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. - jak zasadnie wywiodła Komisja i co nie jest kwestionowane przez strony - przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Co przy tym istotne przy ich ustalaniu przez gminę nie odbywa się to w ramach wykonywania władzy publicznej (imperium), ale wyłącznie uprawnień przynależnych właścicielowi – a więc w sferze dominium. Jeśli zatem przyjąć, że zapisy w decyzji Prezydenta [...] (w jej pierwotnym kształcie) odnoszące się do materii związanej ze statusem budynku posadowionego na gruncie (pkt 6) i planowanym przeniesieniem w umowie własności budynków znajdujących się na gruncie za zaliczeniem nakładów poniesionych na ich budowę (pkt 7) stanowiły element ujętego w tej decyzji rozstrzygnięcia, to bez wątpienia ta jej część oceniana być musiała jako obarczona wadą nieważności. Wydana była bowiem bez podstaw prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) i w ten sposób oceniło ją Kolegium w wydanej w toku instancji decyzji reformatoryjnej. Trudno jednak tego rodzaju cechy przypisać tym fragmentom decyzji, w którym wskazywano na okoliczności w jakich może ulec rozwiązaniu umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (pkt 11), bądź wskazywano ustawodawstwo, w którym unormowane są obowiązki i uprawnienia użytkownika wieczystego (pkt 13). Te bowiem, jak trafnie podnoszono w skargach Miasta [...] oraz C. Z., mają walor stricte informacyjny, stanowiąc swego rodzaju powielenie treści norm prawnych ujętych w przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc wiążących beneficjenta decyzji dekretowej po zawarciu w jej wykonaniu umowy, niezależnie od faktu ich przywołania w decyzji. Za takim ich charakterem przemawia nie tylko ich brzmienie, ale również miejsce umieszczenia tych postanowień, tj. po słowach "oraz stwierdzam", a nie "orzekam" – poprzedzającym rozstrzygnięcie. Zwrot ten właściwy jest bowiem dla wypowiedzi o charakterze deklaratoryjnym, a więc opisującym istniejący stan rzeczy, w odróżnieniu od typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam" - poprzedzającego w tym przypadku punkty 1-3. Ponadto także analiza treści wszystkich ujętych w tej części decyzji punktów prowadzi do wniosku, że zawierają one właśnie elementy charakterystyczne dla wypowiedzi organu o stanie faktycznym, na tle którego wydana została decyzja - jak choćby opisanie przeznaczenia planistycznego nieruchomości (pkt 4), czy wypowiedź o nienaruszeniu przez decyzję praw osób trzecich istniejących w dniu wydania decyzji (pkt 12) – względnie swego rodzaju pouczeń. Powyższe więc potwierdza, że zakwestionowana część decyzji, nie kształtowała wprost sytuacji prawnej stron. Stąd także nie można jej przypisać wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in prinicipio k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 in principio u.s.d.r. Tego rodzaju wadliwość ma miejsce wszak gdy organ administracji publicznej, nie mając ku temu podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, kreuje w określonej postaci stosunek administracyjnoprawny, a nie w sytuacji gdy jego wypowiedź ujęta w decyzji ma dla stron walor niewiążącej informacji o stanie faktycznym czy przepisach jakie mają zastosowanie przy zawieraniu umowy oraz przewidywanych konsekwencjach związanych z jej wykonywaniem. Nawet jednak, gdyby odmiennie ocenić te fragmenty decyzji i uznawać je (tak jak Komisja) za element rozstrzygnięcia, nie mogło to prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] w całości, a co najwyżej jedynie w tej jej części. Podobnie rzecz przedstawiałaby się w odniesieniu do wydanej w drugiej instancji decyzji reformatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wbrew więc temu co twierdzi Komisja, postępowanie rozpoznawcze nie wykazało aby decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. jak i utrzymująca ją w zasadniczej części w mocy (a w części uchylająca) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2011 r. obarczone były wadami nieważności opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do których nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Brak było zatem podstaw do zastosowania w odniesieniu do nich dyspozycji normy prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. To zaś oznacza, że wydane na tej podstawie decyzje Komisji zapadły z naruszeniem ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do ich uchylenia. Naruszenie to zaś było efektem błędnej oceny kontrolowanych przez Komisje decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz rzekomego podjęcia ich bez podstawy prawnej, skutkujące zastosowaniem art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r., w stanie faktycznym, który organu do tego nie uprawniał. Uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, konsumuje żądanie wzruszenia ich wyłącznie w części obejmującej uzasadnienia, o co wnosiło [...]. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych: Miastu [...] orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.); a C. Z. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zważywszy na brak obarczenia decyzji reprywatyzacyjnych wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ponownie prowadzonym postępowaniu rozpoznawczym, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające ich eliminację z obrotu prawnego, Komisja podejmie decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. Umorzenie postępowania przez Sąd - o co wnioskował C. Z. – byłoby niedopuszczalne, gdyż sam fakt zanegowania zaistnienia w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych przesłanek stwierdzenia ich nieważności nie czyni prowadzonego względem nich postępowania rozpoznawczego bezprzedmiotowym. Ponadto byłoby to przedwczesne, jeśli wziąć pod uwagę szeroko zakreślone przez ustawodawcę kompetencje kontrolne Komisji, a także skorelowane z nimi przesłanki uzasadniające podważenie weryfikowanych przez ów organ decyzji. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że w sytuacji gdy sprawa dekretowa ostatecznie rozstrzygnięta została wydaną w drugiej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Komisja - o ile uznaje za celowe weryfikowanie legalności decyzji reprywatyzacyjnych w aspekcie merytorycznego ujętego w nich rozstrzygnięcia - winna prowadzić jedno postępowanie rozpoznawcze, którego przedmiotem będą obie wydane toku instancji decyzje.