I OSK 805/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 45/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.82.866.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 45/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.82.866.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił punkt II.1. zaskarżonej decyzji w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. "od dnia 1 sierpnia 2021 r." oraz punkt III. zaskarżonej decyzji; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego [...] kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Wójta Gminy Giżycko z dnia 12 maja 2021 r., odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - [...] - I. uchyliło decyzję organu I instancji; II. przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem: 1/ od dnia 1 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie; 2/ od 1 stycznia 2022 r., na stałe, w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego; III. odmówiło skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 lipca 2021 r. Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że skarżący do lipca 2021 r. pobierał, przyznany decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., specjalny zasiłek opiekuńczy. Ta negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała z dniem 1 sierpnia 2021 r., dlatego też dopiero z tą datą możliwe było przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. W sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organów powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu zatem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący deklarował rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie, w grę mogło wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 615) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: - nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącemu mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżący to świadczenie pobierał, - nieuzasadnionym przyjęciu, iż dla dokonania wyboru przez skarżącego świadczenia, o jakim jest mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wystarczające jest oświadczenie o warunkowej rezygnacji z pobieranego dotychczas świadczenia dopiero z dniem ustalenia przez organy administracji publicznej, iż skarżący spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. (to jest od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 31 lipca 2021 r. (to jest do miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego), pomimo iż w okresie tym z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobieranie tego świadczenia przez skarżącego na gruncie przedmiotowej sprawy występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2021 r., wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji jej uchylenie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że w przypadku, wynikającego z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, błędnego ustalenia przez organy administracji okresu, na jaki skarżącemu należało przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. "od dnia 1 sierpnia 2021 r." c) 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił [...], z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - [...]. Wniosek dotyczył łącznie czasu od 1 lutego 2020 r. do 28 lutego 2023 roku. W sprawie bezsporne jest, że skarżący do lipca 2021 r. (włącznie) pobierał, przyznany decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., specjalny zasiłek opiekuńczy. Niesporne jest również, że na etapie postępowania administracyjnego strona działała przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie zaskarżył decyzji organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2021 r. uchylającej za zgodą strony decyzję z przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z omówionych przepisów wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego zarówno przyznania, jak i pobierania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu zarówno o fakt przyznania świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Gdyby bowiem strona miała przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Tym samym, gdyby strona miała przyznane jednocześnie dwa świadczenia - nie byłoby podstaw prawnych, aby nie mogła ich pobierać. By zapobiec takim sytuacjom, czyli kumulacji świadczeń - organy wydają decyzje o przyznaniu jednego świadczenia na dany okres. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Nie ma zatem racji w tej kwestii Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarżący do lipca 2021 r. (włącznie) pobierał, przyznany decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do d ani 31 października 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. Wobec czego ostatni zasiłek opiekuńczy został stronie wypłacony za miesiąc lipiec 2021 r. W oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W omawianej sprawie organ po analizie stanu prawnego i faktycznego prawidłowo orzekł o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem jego wypłaty od dnia 1 sierpnia 2021 r. Wcześniej bowiem i aż do dnia 31 lipca 2021 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek pielęgnacyjny. Dopiero we wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. skarżący zrezygnował ze specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na korzyść świadczenia pielęgnacyjnego, co znalazło wyraz w decyzji z dnia 17 sierpnia 2021 r. o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek pielęgnacyjny, co z kolei wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak już wyjaśniono - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczeń: pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa i faktyczna) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej skargi kasacyjnej za zasadne uznać należy prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, w tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zarówno od strony materialnej jak i procesowej. Oczywistym jest, że dopiero po ustaniu pobierania zasiłku opiekuńczego (z dniem 31 lipca 2021 r.) skarżący mógł otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, czyli jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ - od dnia 1 sierpnia 2021 r., do tego dnia funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym decyzja o specjalnym zasiłku pielęgnacyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 474–480). Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało ostatecznie przyjąć, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem począwszy od 1 sierpnia 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie czasu [...] przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia - specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na ojca, a co - jak wyżej wspomniano - wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r. I OSK 630/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd oczywiście rozumie, że skarżący chciał się zabezpieczyć i nie doprowadzić do sytuacji, w której zostanie bez wsparcia finansowego, czyli nie chce doprowadzić do okresu bez jakiegokolwiek świadczenia stąd zapobiegawczo poinformował, że zrezygnuje z zasiłku jeżeli zostanie mu przyznane świadczenie. Organ prawidłowo jednak, w zgodzie z przepisami, orzekł o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2021 r., co czyniło skargę do sądu I instancji bezzasadną. Za nieprawidłowo postawiony uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zarzut "niezastosowania" był już wielokrotnie omawiany w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazywano, że jako taki uznać należy za nieprawidłowo sformułowany, zarzut winien być bowiem skonstruowany w oparciu o przepisy, które zostały naruszone - czytaj zastosowane, tymczasem Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. nie stosował. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.