II SA/Lu 952/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w części dotyczącej § 11 i § 21 ust. 2 pkt 2; II. oddala skargę w pozostałej części. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Józefowie Nr XLIV/215/06 z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy Józefów. W skardze zarzucono uchwale, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), dalej u.z.z.w., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) polegających na tym, że: 1) w § 7 ust 1 Regulaminu, wskazano, że przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości. § 7 ust. 2 Regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym; 2) § 11 pkt 1-4 powołane przepisy określają między innymi warunki i tryb rozwiązania umowy oraz jej wypowiedzenia, a także okoliczności skutkujące wygaśnięciem umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy zatem zauważyć, że kompetencja rady gminy i zakres dopuszczalnej regulacji tej kwestii w uchwałach wynikają z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w którym stwierdza się, iż regulamin powinien określać m.in. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Jednocześnie przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie przewiduje unormowania kwestii rozwiązania czy wygaśnięcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to jest w akcie prawa miejscowego. 3) § 12 uchwały stanowi, że "Po rozwiązaniu umowy przedsiębiorstwo dokonuje zamknięcia przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego oraz demontuje wodomierz główny". Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 8 ustawy i zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyczerpująco regulującego kwestie odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) wskazanie w § 21 ust 2 pkt 1 wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w., że wniosek o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powinien zawierać dokument określający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, podczas gdy ustawa nie przewiduje przedłożenia takich dokumentów do wniosku; 5) zobowiązanie w § 21 ust 2 pkt 2 wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w. wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem ustawa ta nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów, a nadto wymogi uzyskiwania danych geodezyjnych i kartograficznych dla celów budowy przyłączy są określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane, a zatem określanie tych obowiązków w aktach prawa miejscowego nie może być sprzeczne z aktami o randze ustawowej; 6) sprzeczności § 34 Regulaminu z hierarchicznym systemem źródeł prawa określonym w przepisie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W § 51 regulaminu wyraźnie zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin a dopiero w sprawach w nim nie uregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisem regulaminu przed ustawą. Wskazując na powyższe, w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2019, poz. 2325 ze zm.), w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Józefowie nr XLIV/215/06 z dnia 1.02.2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy Józefów, w części zakwestionowanych regulacji. W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ - Burmistrz Miasta Burmistrz J. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazano, że zaskarżona uchwała, odpowiadała obowiązującym w dacie jej uchwalenia przepisom prawa i była zgodna z obowiązującymi wówczas poglądami, wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest fakt, iż do zaskarżonej uchwały Wojewoda L. nie wniósł żadnych zastrzeżeń i nie skorzystał z prawa stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Nadto w odpowiedzi na skargę zauważono, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Józefowie Nr III/23/18 z dnia 20 grudnia 2018 r., w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Józefów, a więc obecne orzekanie w przedmiocie jej nieważności jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga uzasadniona jest jedynie w części. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać – a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina (miasto) ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy stanowią więc tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich i rażących naruszeń. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm. - dalej jako: "u.z.z.w." lub "ustawa"). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Jako, że w sprawie zaskarżono uchwałę podjętą w 2006 r. oceny zagadnienia przekroczenia upoważnienia ustawowego przy uchwalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dokonywać należało według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu prawa miejscowego, a więc według stanu prawnego obowiązującego w 2006 r. Jednocześnie należy zauważyć, że choć ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podlegała licznym nowelizacjom, to zmiany te - z punktu widzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - miały charakter pomijalny. Innymi słowy zmiany dokonywane w latach 2006-2018 w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie są prawnie relewantne dla oceny zagadnienia zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W dacie wydania zaskarżonej uchwały zakres przedmiotowy uchwalanego przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a więc tym samym i granice upoważnienia ustawowego do uchwalenia takiego aktu prawa miejscowego, określał art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który stanowił, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Obecnie zagadnienie to reguluje, mający identyczne brzmienie, art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). W orzeczeniach tych zwraca się uwagę na to, że pkt 1-9 tego artykułu określono pewien minimalny zakres przedmiotowy materii, która musi zostać uwzględniona w uchwalanym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Powyższe nie oznacza jednakże, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 1-9) ma charakter wyczerpujący. Przeciwnie, brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków mogą zostać zamieszczone postanowienia inne od tych sformułowanych w katalogu z pkt 1-9, o ile rzecz jasna będą one dotyczyć określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług. Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5) stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Jednoznacznie wynika więc z powyższego, że materia regulowana aktem prawa miejscowego wydawanego na tej podstawie to materia dotycząca praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Użycie po tym sformułowaniu zwrotu "w tym" jasno wskazuje, że wyliczenie następujące po tym zwrocie nie ma charakteru wyczerpującego. Takie znaczenie i sens ma bowiem w języku polskim zwrot "w tym". Wyliczenie zawarte w pkt 1-9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5) nie ma więc charakteru enumeratywnego. Przeciwnie jest to rodzaj pewnej egzemplifikacji, w ramach której określono minimalny zakres przedmiotowy regulaminu, który musi zostać zamieszczony w uchwale. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego. W uchwale mogą zostać uregulowane także zagadnienia inne od tych określonych w pkt 1-9, o ile będą one dotyczyć określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług. Podkreślić należy, że w taki sposób, tj. poprzez określenie jedynie pewnych minimalnych wymogów, ustawodawca uregulował w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków także charakter innych instrumentów związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. I tak określając minimalną treść umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków wskazano, że umowa taka "zawiera w szczególności" wymieniona w dalszej kolejności treści (art. 6 ust. 3 u.z.z.w.). Podobnie obecnie przy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci w ustawie wskazano, że wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci "zawiera co najmniej:" określone treści (art. 19a ust. 4 u.z.z.w.). Takie brzmienie powyższych przepisów jasno wskazuje, że zamieszczone w tych regulacjach wyliczenia nie mają charakteru wyczerpującego. Identyczny charakter i sens ma także wyliczenie zamieszczone po zwrocie "w tym" w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). Reasumując należy zatem stwierdzić że w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków mogą zostać zamieszczone także postanowienia inne niż te sformułowane w katalogu z pkt 1-9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5), o ile będą one dotyczyć określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Także więc takie postanowienia muszą zostać uznane za wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). Jeżeli więc postanowienie regulaminu określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług to okoliczność, że nie należy ono do katalogu zamieszczonego w pkt 1-9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5), nie jest wystarczająca sama w sobie do uznania, że uchwała w takiej części wydana została poza granicami upoważnienia ustawowego statuowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). Odmienne w swej treści zarzuty i wywody zawarte w skardze uznać należy za nietrafne i nie mogące stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie uchwałę zaskarżono w części, a postawione w skardze zarzuty dotyczą jedynie niektórych postanowień zawartych w uchwale. Jak wskazano już wyżej skarga uzasadniona jest jedynie w części, albowiem jak już wyjaśniono nie można w pełni podzielić wszystkich zawartych w niej twierdzeń i zarzutów. W ocenie Sądu za niezasadny uznać należało zarzut z pkt 1 skargi dotyczący § 7 ust 1 Regulaminu, gdzie wskazano, że przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości. § 7 ust. 2 Regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym. W uzasadnieniu takiego zarzutu w skardze podniesiono, że postanowienia ustawy nie mogą być zmieniane zapisami uchwały. Zapis regulaminu, który ogranicza możliwość zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i przymusza ją do "Uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości" jest sprzeczny z prawem. Ustawa w art. 6 ust. 4 precyzyjnie określa z kim może być zawarta umowa i rada gminy nie może w regulaminie modyfikować przepisów ustawowych. Zarzuty takie należy uznać za nietrafne. Tytułem wstępu należy stwierdzić, że materia, której dotyczy § 7 ust. 1 i 2 regulaminu dotyczy praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co oznacza, że jest to materia objęta upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). Nie można zatem uznać, że uchwała w tej części wydana została bez upoważniania lub z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Nie można także przyjąć, że taki zapis regulaminu pozostaje w sprzeczności z prawem, w tym w szczególności z pozostałymi przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przeciwnie, analiza przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że § 7 ust. 1 i 2 regulaminu stanowi dopełnienie regulacji wprowadzonych ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W licznym orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie wskazuje się, że brak jest podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym albowiem ustawodawca wychodzi z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Stanowisko takie, choć samo w sobie prawidłowe i słuszne, nie może jednakże przesłaniać tego, że tenże sam ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił wprost z kim może zostać zawarta umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi bowiem, że umowa, o której mowa w ust. 1, a więc umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Choć zatem niewątpliwie krąg osób z którymi może zostać zawarta umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków został określony dość szeroko to jednak nie jest to krąg niczym nie ograniczony. Przeciwnie, z wyraźnego przepisu ustawy wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta wyłącznie z dwoma grupami osób. Po pierwsze z osobami posiadającymi tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Po drugie, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, z osobami, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro ustawa w sposób wyraźny określa z kim może zostać zawarta umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków to oczywistym pozostaje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno zawierać tego typu umowy wyłącznie z osobami wymienionymi w art. 6 ust. 4 u.z.z.w. W świetle dyspozycji art. 6 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może zawierać umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z dowolną osobą trzecią. Może ją bowiem zawrzeć wyłącznie z osobą posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub osobą, którą korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro więc, z mocy art. 6 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zawierać umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków wyłącznie z osobą posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub osobą, którą korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to oczywistym pozostaje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno przed zawarciem takiej umowy upewnić się, czy osoba chcąca zawrzeć umowę należy do kręgu podmiotów określonych w art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Brak zbadania tej okoliczności przed zawarciem umowy byłby w istocie tożsamy z zaniechaniem stosowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązującego prawa, tj. przepisu art. 6 ust. 4 u.z.z.w., a więc z bezpośrednim naruszeniem prawa. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym, że przymuszanie strony do "Uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości" jest sprzeczne z prawem. Przeciwnie obowiązek taki wynika wprost z obowiązującego prawa, a § 7 ust. 1 i 2 regulaminu stanowi wyłącznie dopełnienie regulacji wprowadzonych ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie można przy tym uznać, że wprowadzenie w regulaminie wymogu uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym narusza zasadę proporcjonalności. Uprawdopodobnienie nie jest tożsame z udowodnieniem określonych twierdzeń. Jest zdecydowanie słabszą, czy nawet wręcz najsłabszą formą wykazania określonych okoliczności. Nie jest ono przy tym skrępowane jakimikolwiek rygorami dowodowymi. Dla uprawdopodobnienia określonych twierdzeń wystarczające jest wykazanie ich prawdopodobieństwa w dowolny sposób. Nie można zatem uznać, że nałożenie na osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wymogu uprawdopodobnienia tej okoliczności nakłada na nią obowiązki w jakimkolwiek istotnym stopniu i wymiarze trudne do zrealizowania. Z tych też względów stwierdzić należy, że § 7 ust. 1 i 2 regulaminu spełnia wymóg proporcjonalności i ekwiwalentności wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Z tych samych przyczyn za niezasadny uznać należało zarzut z pkt 4 skargi dotyczący wskazania w § 21 ust 2 pkt 1 wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w., że wniosek o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powinien zawierać dokument określający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, podczas gdy ustawa nie przewiduje przedłożenia takich dokumentów do wniosku. W uzupełnieniu przedstawionych wyżej wywodów, które w całości odnieść należy również i do kwestii wykazania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, wskazać należy, że po pierwsze wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci może zawierać także inne treści niż te wymienione w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., co jasno wynika z treści tego przepisu, który stanowi, że wniosek "zawiera co najmniej" treści dalej w nim wyliczone. Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego. Po drugie § 21 ust. 2 pkt 1 regulaminu dotyczy praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co oznacza, że jest to materia objęta upoważnieniem ustawowym statuowanym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). Po trzecie zauważyć należy, że konieczność wykazania przez odbiorcę usług posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości jest prostą konsekwencją tego, że to ustawodawca, w drodze wyraźnego przepisu ustawowego, przesądził, iż umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta wyłącznie z dwoma grupami osób, przy czym do jednej z tych grup zaliczył osoby posiadające tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Skoro więc, z mocy art. 6 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zawierać umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków wyłącznie z osobą posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub osobą, którą korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to oczywistym pozostaje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno przed podjęciem czynności bezpośrednio związanych z zawarciem takiej umowy upewnić się czy osoba dążąca do zawarcia umowy należy do kręgu podmiotów określonych w art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Nie można przy tym uznać, że wprowadzenie w regulaminie wymogu wykazania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości narusza zasadę proporcjonalności. Jeżeli bowiem istotnie określona osoba posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości to w obecnych realiach prawnych i polityczno-społecznych wykazania takiej okoliczności nie nastręcza jakichkolwiek trudności. W ocenie Sądu za niezasadny uznać należy także zarzut z pkt 3 skargi dotyczący § 12 regulaminu. Zdaniem skarżącego postanowienie to stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyczerpująco regulującego kwestie odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Z oceną taka nie można się zgodzić albowiem § 12 regulaminu normuje kwestie inne niż te objęte art. 8 ustawy. Tytułem wstępu również i w tym przypadku należy stwierdzić, że § 12 regulaminu dotyczy praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co oznacza, że jest to materia objęta upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5). § 12 regulaminu nie wkracza przy tym w materię uregulowaną w art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i nie stanowi dla niego konkurencji z tej podstawowej przyczyny, że normuje on zagadnienia inne od tych uregulowanych w art. 8 ustawy. § 12 regulaminu stanowi, że po rozwiązaniu umowy przedsiębiorstwo dokonuje zamknięcia przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego oraz demontuje wodomierz główny. Przepis ten określa więc jakie czynności techniczne powinny zostać podjęte w razie rozwiązania umowy, do którego w myśl postanowień regulaminu dochodzi bądź w skutek wypowiedzenia umowy, bądź za porozumieniem stron (§ 11 pkt 1-3 regulaminu). § 12 regulaminu dotyczy zatem czynności podejmowanych w związku z rozwiązaniem umowy w skutek wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron. Wprawdzie art. 8 ustawy także reguluje m.in. kwestię zamknięcia przyłącza to jednak dotyczy to wyłącznie przypadków rodzajowo istotnie innych niż rozwiązanie umowy w skutek wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron. Sens przepisu art. 8 ustawy jest inny albowiem dotyczy on możliwości odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w związku z niezgodnymi z prawem zachowaniami odbiorcy usług. Zauważyć należy, że w art. 8 ustawy odnośnie przyłącza wodociągowego ustawodawca w ogóle nie posługuje się terminem "zamknięcia" przyłącza wodociągowego, lecz zwrotem "może odciąć dostawę wody". Jest to zabieg celowy, który podkreśla wyjątkowy charakter czynności dokonywanych w tym trybie, w drodze jednostronnych działań przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnego podejmowanych bez ich uzgadniania, czy też notyfikowania, odbiorcy usług, w związku z niezgodnymi z prawem i rażącymi zachowaniami odbiorcy usług. W § 12 regulaminu w ogóle nie ma mowy o odcięciu dostaw wody albowiem w istocie dotyczy on kwestii wykonania określonych czynności technicznych po rozwiązaniu umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w skutek wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron. Art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dotyczy tej materii albowiem w żaden sposób nie regule on konsekwencji oraz czynności podejmowanych po rozwiązaniu umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w drodze wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron. Gdyby podzielić w tym zakresie stanowisko skarżącego to prowadziłoby to do sytuacji patowej albowiem w przypadku rozwiązaniu umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w drodze wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron w ogóle nie można by zamknąć przyłącza i zdemontować wodomierza głównego albowiem kwestii tej nie regulowałaby ani regulamin, ani też ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym art. 8 ustawy, który dotyczy przypadków innych niż rozwiązanie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w skutek wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron. W ocenie Sądu za nietrafny uznać należało także zarzut z pkt 6 skargi, który zdaniem skarżącego dotyczy sprzeczności § 34 regulaminu z hierarchicznym systemem źródeł prawa określonym w przepisie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na to, że § 51 regulaminu wyraźnie zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin a dopiero w sprawach w nim nie uregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisem regulaminu przed ustawą. Po pierwsze zauważyć należy, że zaskarżony regulamin w ogóle nie posiada jednostki redakcyjnej oznaczonej jako § 51. Po drugie stwierdzić należy, że skarżący nadinterpretuje § 34 regulaminu, wyprowadzając z niego treści, które nie zostały w nim faktycznie zawarte. § 34 regulaminu stanowi, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do ustawy. Z literalnego brzmienia tego postanowienia wynika więc jedynie, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa co jest rzeczą oczywistą i z czym nie sposób się nie zgodzić. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że przepisy prawa nie obowiązują w sprawach objętych regulaminem albowiem postanowienie § 34 regulaminu nie zawiera takiej treści, ani też w żaden sposób nie reguluje kwestii pierwszeństwa przepisów regulaminu jako aktu prawa miejscowego oraz aktów ustawowych i wykonawczych. Nie sposób także wywieść, by takim dość szablonowym postanowieniem jakim jest niewątpliwie § 34 regulaminu Burmistrz Miasta aspirowała do zmiany hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji. W ocenie Sądu za zasadne i prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części uznać należało natomiast zarzuty zawarte w pkt 2 i 5 uchwały. § 11 pkt 1-4 regulaminu normuje kwestie związane z rozwiązaniem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w drodze wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron oraz zagadnienie wygaśnięcia umowy. Co do zasady zatem reguluje on kwestie dotyczące praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co oznacza, że jest to materia objęta upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 2). Samo to, że w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 2) postanowiono, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem § 11 regulaminu z tej podstawowej przyczyny, że - jak już wyżej wskazywano - wyliczenie zawarte w pkt 1-9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5) nie ma charakteru wyczerpującego. W przedmiocie tym decydujące znaczenie ma treść art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Niewątpliwie, na tle przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, można dostrzec pewien dualizm wyrażający się w tym, że prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług mogą być normowane tak regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak i umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa bowiem prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług (art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5)). Prawa i obowiązki stron umowy, a więc przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorcy usług, określa także umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). O tym, który z tych aktów powinien mieć pierwszeństwo przy określeniu praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w części zadecydował sam ustawodawca, wskazując w ustawie te zagadnienia, które powinny zostać uregulowane w regulaminie oraz kwestie, które powinny zostać rozstrzygnięte w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. I tak z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 2) wynika, że kwestie dotyczące warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług powinny zostać określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odmiennie przedstawia się to w odniesieniu do zagadnienia okresu obowiązywania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w tym warunków wypowiedzenia. Z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. wynika bowiem wprost, że postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia, powinny zostać zamieszczone w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Kwestie uregulowane w § 11 regulaminu dotyczące rozwiązania umowy w drodze wypowiedzenia umowy lub porozumienia stron oraz wygaśnięcia umowy to niewątpliwie kwestie związane okresem obowiązywania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. W przepisie tym wprost wskazano, że dotyczy on m.in. zagadnienia warunków wypowiedzenia. Kwestie te powinny zostać zatem unormowane w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Unormowanie tej materii w § 11 regulaminu narusza zatem bezwzględnie obowiązujący przepis rangi ustawowej - art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. Naruszenie to nie ma tylko charakteru formalnego. Przeciwnie ma ono znaczenie materialne, albowiem wpływa w sposób istotny na kształtowanie oraz poziom ochrony praw i obowiązków odbiorców usług. Oczywiste jest, że możliwość wpływania przez odbiorców usług na treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków będącego aktem prawa miejscowego jest istotnie ograniczona w porównaniu do wpływu, jaki może mieć strona na treść umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która ma charakter cywilnoprawny i cechuje się wolnością oraz autonomią równorzędnych podmiotów. Również przysługująca stronie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków ochrona praw i obowiązków odbiorców usług jest ochroną dalej idącą niż ochrona przysługująca członkowi wspólnoty samorządowej wobec aktu prawa miejscowego. W konsekwencji też zaistniałe w sprawie naruszenie prawa polegające na uregulowaniu zagadnień dotyczących okresu obowiązywania umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, należy uznać za istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tych też względów stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W częściowym uwzględnieniu skargi stwierdzono także nieważność § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu. W § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu postanowiono, że do wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci należy załączyć mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Po pierwsze więc w postanowieniu tym posłużono się określeniem "mapy sytuacyjnej", które jest pojęciem odmiennym od pojęcia "szkicu sytuacyjnego", o którym mowa w art. 19a ust. 4 pkt 6 u.z.z.w. Po drugie i co istotniejsze tego rodzaju szkic powinien określać usytuowanie projektowanego przyłącza w stosunku do istniejącej sieci oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, a nie usytuowanie samej nieruchomości, tak jak to postanowiono w § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu. Zapis § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu dotyczy usytuowania nieruchomości, a nie projektowanego przyłącza, co oznacza, że w żaden sposób obowiązek nałożony tym postanowieniem nie będzie przyczyniał się do ustalenia położenia projektowanego przyłącza względem innych istniejących już w terenie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, a więc do realizacji celu, któremu tego rodzaju postanowienie regulaminu powinno służyć. W odniesieniu natomiast do zaakcentowania przez organ, że zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego wyjaśnić należy, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n.). Uchylenie kwestionowanej uchwały nie wyklucza więc możliwości stwierdzenia jej nieważności, które następuje ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jej uchwalenia (wyroki NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905). W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Józefowie Nr XLIV/215/06 z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w części dotyczącej § 11 i § 21 ust. 2 pkt 2 oraz oddalił skargę w pozostałej części.