II SA/Lu 707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 1975 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą w dacie wywłaszczenia własność L. C., oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy [...] przy ulicy [...], ustalona przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Wnioskiem z [...] maja 2020 r. spadkobierczynie wywłaszczonego, B. K. i U. K. wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z niewykorzystaniem jej na realizację celu wywłaszczenia. W toku postępowania administracyjnego sporządzono dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości. Według rozliczenia powierzchni oraz mapy gruntów projektowanego zwrotu wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar działki nr [...] oznaczona została jako działka nr [...] i [...], a w części wchodzącej w obszar działki nr [...] - jako działka nr [...]/5. W dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w toku których stwierdzono, że teren oznaczony w dokumentacji jako działka nr [...] stanowi niemal w całości teren zielony, ogólnodostępny w postaci trawnika z nasadzeniami drzew, jest pielęgnowany i urządzony w sposób uporządkowany, natomiast teren oznaczony jako działka nr [...] w znacznej części stanowi teren zielony ogólnodostępny – znajduje się tam wykoszony trawnik i rząd drzew. Część terenu zielonego jest wykorzystywana jako boisko do gry, znajduje się tam bramka. Przez nieruchomość przebiega "wykostkowana" aleja z betonowymi krawężnikami prowadząca do kościoła. Przez nieruchomość przebiega również chodnik z kostki brukowej zapewniającej komunikację pomiędzy osiedlem a przystankiem autobusowym. Wzdłuż chodnika ustawiono ławki, kosz na śmieci, słupy oświetleniowe. Wzdłuż alejki nasadzono rzędy drzew. Stan zagospodarowania nieruchomości potwierdziły kolejne oględziny, przeprowadzone w dniu [...] marca 2021 r. Na podstawie fragmentu archiwalnego rysunku Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. ustalono, że nieruchomość położona była w dzielnicy [...] w rejonie [...] oraz objęta była zmianą nr [...], zgodnie z którą teren przeznaczony był pod ogródki działkowe z pasmem intensywnego zadrzewienia - izolacja osiedla mieszkaniowego od sąsiadujących terenów składowo-przemysłowych – realizacja równoczesna z osiedlem oraz osiedla przyzakładowego mieszkalnictwa z hotelami robotniczymi. Z kolei w oparciu o kopie archiwalnego rysunku planu "[...] oś. Mieszkaniowe [...] Miejscowy Plan Szczegółowy" – plansza podstawowa, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 19[...] r. oraz kopie fragmentów tekstu tego planu ustalono, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze: "[...]" o pow. [...] ha, przeznaczonym pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla, - pod przedszkole na 120 miejsc symbol: "[...]" oraz pod wielofunkcyjny zespół ośrodka dla przemysłu handel, gastronomia, rzemiosło, M.O., administracja osiedla oraz budynek biurowy o wysokości do pięciu kondygnacji, symbol: "[...]" o pow. [...] ha. W toku postępowania wnioskodawczynie zmodyfikowały wniosek, żądając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej numerami: [...]/1 (projektowana działka nr [...]), [...]/3 (projektowana działka nr [...]), [...]/5 (nr [...]), a w pozostałym zakresie tj. co do działek [...] i nr [...] wniosek cofnęły. W tak ustalonym stanie sprawy Starosta L. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. orzekł o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i [...], wchodzących w areał działki ewidencyjnej nr [...] oraz o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz B. K. i U. K. w udziałach po [...]. Ponadto Starosta umorzył postępowanie w zakresie działek oznaczonych nr [...] i [...], w części wchodzącej w skład działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, w zakresie punktu I oraz punktów [...], wniosła Gmina L., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm. dalej jako: u.g.n.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Gminy organ I instancji nie zbadał tytułu prawnego do nieruchomości osoby wywłaszczonej oraz błędnie uznał, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy [...]. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla, pod przedszkole na 120 miejsc oraz pod wielofunkcyjny zespół ośrodka dla przemysłu handel, gastronomia, rzemiosło, M.O., administracja osiedla oraz budynek biurowy wysokości do pięciu kondygnacji. Powyższe cele publiczne nie zostały zrealizowane, tereny działek objętych zwrotem stanowią tereny zielone, w tym w postaci trawiastego urządzonego boiska z posadowioną bramką, znajdują się tam dwa punkty oświetlenia chodnikowego oraz nasadzone drzewa liściaste wzdłuż chodnika. Teren nosi ślady pielęgnacji i urządzony jest w sposób uporządkowany. Włączone przez organ odwoławczy w poczet materiału dowodowego zdjęcia z oględzin nieruchomości a także dokumentacja fotogrametryczna z lat 1974-2012 z akt postępowania administracyjnego w innej sprawie potwierdzają, że na przestrzeni lat, od wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku o zwrot, na zwracanych działkach, nie wybudowano obiektów związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Realizacja celu nigdy nie została rozpoczęta, a stan zagospodarowania zasadniczo nie uległ zmianie od 19[...] r. Wojewoda wskazał także na wydaną w podobnym stanie prawnym i faktycznym decyzję o zwrocie nieruchomości położonej przy tej samej ulicy. Skarga na tą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 392/19. Z uwagi na fakt, że cofnięcie wniosku dotyczyło jeszcze innych działek, tj. nr [...], [...] (pozostających w Zarządzie Dróg i Mostów), [...] i [...] (będących własnością osób trzecich) organ odwoławczy uchylił decyzję w punkcie II i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w tej części zgodnie z żądaniem pełnomocnika stron. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody Gmina L. zarzuciła naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji; (2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że znajdują się na niej elementy infrastruktury, stanowiące integralną część osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylenie decyzji Starosty w części orzekającej zwrot nieruchomości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. uczestnik postępowania B. K. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu strona przedstawiła obszerne fragmenty orzeczeń WSA w Lublinie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach, dotyczących sąsiednich działek. We wszystkich tych sprawach sądy przyjmowały jednolite stanowisko odnośnie tego, że spełnione sa ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kluczową kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organy prawidłowo ustaliły, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny, na który nastąpiło wywłaszczenie. Argumentacja skargi opiera się na zarzucie błędnego ustalenia przez organy celu publicznego wywłaszczenia. Skarżąca Gmina wskazała, że zgodnie z treścią decyzji z [...] sierpnia 1975 r. celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego przy ulicach Nałkowskich i Nadbrzeżnej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych realizacja takiego celu publicznego jak budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko same budynki, ale również całą infrastrukturę (m.in. drogi, parkingi, obiekty użyteczności publicznej – szkoły, przychodnie etc.). Infrastrukturę osiedla tworzą również tereny zielone, bez których istnienia nie sposób sobie wyobrazić funkcjonowania osiedla. Ponadto Gmina wskazała na powszechnie znaną w orzecznictwie koncepcję prowadzącą do rozróżnienia pomiędzy zmianą celu publicznego, a jego modyfikacją. O ile pierwsza oznacza zmianę jakościową, realizacje zupełnie innego celu niż założono w akcie wywłaszczeniowym i prowadzi do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wywłaszczenia, o tyle druga oznacza modyfikację inwestycji, ale mieszczącą się w ramach tego samego, szeroko określonego celu publicznego. Konstrukcja modyfikacji celu publicznego znajduje zastosowanie zwłaszcza w przypadku celów publicznych z natury rzeczy trudnych do pełnego skonkretyzowania, takich jak budowa osiedla mieszkaniowego. Z dość oczywistych względów, przy trwałości ogólnej koncepcji budowy osiedla, jego poszczególne elementy mogą ulegać modyfikacjom. Wynika to ze specyfiki inwestycji w zakresie budowy osiedla mieszkaniowego, której realizacja musi uwzględniać zmieniające się potrzeby mieszkańców osiedla. Z tego względu w orzecznictwie przyjmuje się, że nie można wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla. Takie modyfikacje pozostają jednak w zgodzie z ogólnie wytyczonym celem publicznym i wykluczają przyjęcie, że nieruchomość nie została zagospodarowana na cel publiczny wywłaszczenia. Argumentacja Gminy, jakkolwiek słuszna na poziomie abstrakcyjnym, nie uwzględnia uwarunkowań konkretnej sprawy, co sprawia, że nie można się z nią zgodzić. Należy zauważyć, że o ile w decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1975 r. cel publiczny był określony szeroko, jako budowa osiedla mieszkaniowego, zgodnie z zatwierdzonymi planami miasta L., o tyle cel ten został doprecyzowany w aktach planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" ujmował cel publiczny jeszcze dość szeroko, w związku z budową osiedla mieszkaniowego (ogródki działkowe z pasmem intensywnego zadrzewienia - izolacja osiedla mieszkaniowego od sąsiadujących terenów składowo-przemysłowych – realizacja równoczesna z osiedlem oraz osiedla przyzakładowego mieszkalnictwa z hotelami robotniczymi). Zdecydowanie bardziej precyzyjny był plan szczegółowy - "[...] oś. [...] Miejscowy Plan Szczegółowy", w świetle którego w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość położona była w obszarach oznaczonych następującymi symbolami: "[...]" o pow. [...] ha, z przeznaczeniem opisanym jako: "plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla" oraz "[...]" o pow. 0,90 ha, z przeznaczeniem opisanym jako: "wielofunkcyjny zespół ośrodka dla przemysłu handel, gastronomia, rzemiosło, M.O., administracja osiedla oraz budynek biurowy o wysokości do pięciu kondygnacji" (k. 135 i 140 akt adm.). Na marginesie wypada odnotować, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody pojawiło się stwierdzenie, że działka objęta wnioskiem w rozpoznawanej sprawie znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod przedszkole na 120 osób. Jest to stwierdzenie błędne. Teren przeznaczony pod przedszkole, oznaczony symbolem [...] znajdował się na zachód od obszaru, na którym położona jest sporna działka, co obrazuje jednoznacznie kopia fragmenty archiwalnego rysunku planu szczegółowego (k. 140 akt adm.). Błąd Wojewody nie miał jednak żadnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano prawidłowy obszar. Plan szczegółowy z 1973 r. konkretyzował cel publiczny, a w związku z tym był wiążący dla organu orzekającego o wywłaszczeniu. Ocena realizacji celu publicznego wywłaszczenia dokonanego decyzją z 1975 r. musi być zatem odniesiona nie do ustaleń ogólnych, ale szczegółowych. Takie podejście jest konieczne z uwagi na wymóg dążenia do precyzyjnego ustalenia celu publicznego wywłaszczenia, motywowanego konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności i proporcjonalności. Wywłaszczenie jako władcza ingerencja prowadząca do pozbawienia własności jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy nie ma innej możliwości realizacji celu publicznego. Każda władcza ingerencja musi przy tym spełniać test proporcjonalności, składający się z trzech elementów: przydatności, konieczności i proporcjonalności w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym wreszcie to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (z bogatego w tej kwestii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zob. przykładowo wyroki z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50; z 26 kwietnia 1999 r., K 33/98, OTK 1999, nr 4, poz. 71; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999, nr 5, poz. 94). Szeroka interpretacja celu publicznego wywłaszczenia prowadzi do pozbawienia własności w sytuacji braku przesłanki niezbędności ingerencji. Standardy te determinują nie tylko stosowanie instytucji wywłaszczenia, ale również instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako stanowiącej swoiste odwrócenie skutków wywłaszczenia. Z tego względu oceniając podstawową przesłankę zwrotu, tj. zbędność nieruchomości na cel publiczny wywłaszczenia, konieczne jest dążenie do ścisłego ustalenia celu publicznego wywłaszczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można mieć żadnych wątpliwości, że na spornej działce nie został zrealizowany cel publiczny, na który dokonano wywłaszczenia. Z niespornych ustaleń wynika, że jest to teren zielony, ogólnodostępny, w postaci trawnika z nasadzeniami drzew. Część terenu zielonego jest wykorzystywana jako boisko do gry, znajduje się tam bramka. Przez działkę przebiega także alejka z kostki brukowej, z oświetleniem. O ile można byłoby się zgodzić ze skarżącą Gmina, że tak zagospodarowany teren można byłoby uznać za element osiedla mieszkaniowego, o tyle jest to stwierdzenie prawdziwe w odniesieniu do celu wskazanego w planie ogólnym. Jeśli jednak spojrzeć z perspektywy wiążącego przy wywłaszczeniu celu publicznego doprecyzowanego w planie szczegółowym to nie sposób uznać, że tereny zielone, nawet zagospodarowane i pielęgnowane, mają cokolwiek wspólnego z "placem w ośrodku usług dla przemysłu i wejściami dwóch ciągów pieszych" czy z "wielofunkcyjnym zespołem ośrodka dla przemysłu", obejmującym "handel, gastronomię, rzemiosło, M.O., administrację osiedla oraz budynek biurowy o wysokości do pięciu kondygnacji". W konsekwencji należy jednoznacznie stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w pełni zasadnie przyjęły, iż cel publiczny wywłaszczenia dokonanego decyzją z [...] sierpnia 1975 r. nie został w żadnym stopniu zrealizowany, co oznacza, że zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. W tej sytuacji nietrafne są podniesione w skardze zarzuty, zarówno w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ustalenia faktyczne są prawidłowe, oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Nie sposób dopatrzeć się w działaniach organów naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) czy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Istotnym elementem, który musi być uwzględniony przy ocenie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy jest fakt, trafnie podnoszony w piśmie procesowym uczestniczki postępowania z [...] stycznia 2022 r., że w sprawach zwrotu nieruchomości znajdujących się w tym samym obszarze, objętych tą samą decyzją wywłaszczeniową z [...] sierpnia 1975 r. i zasadniczo tymi samymi postanowieniami planu szczegółowego (z niewielkimi różnicami – część działek była objęta przeznaczeniem pod wspomniane przedszkole), zapadło już kilka wyroków, w których sądy administracyjne obydwu instancji jednolicie przyjmowały analogiczne stanowisko do tego, które zostało przedstawione powyżej. Wypada przypomnieć, że były to sprawy dotyczące działek oznaczonych aktualnie numerami: (1) [...], [...] i [...] – graniczące bezpośrednio z obszarem objętym wnioskiem w rozpoznawanej sprawie – od północy i północnego zachodu (wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2015 r., II SA/Lu 102/14 i wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2999/15); (2) [...], graniczącej bezpośrednio, od zachodu, z objętą zwrotem w rozpoznawanej sprawie działką nr [...] (wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 4/16 i wyrok NSA z 10 lipca 2018 r., I OSK 2155/16); (3) [...], [...] i [...] – działki położone na północ, oddzielone od do obszaru, którego dotyczy rozpoznawane sprawa, działkami nr [...], [...] i [...] (wyroki WSA w Lublinie z 29 grudnia 2015 r., II SA/Lu 500/15 i z 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 392/19 oraz wyroki NSA z 22 marca 2018 r., I OSK 1150/16) i z 13 kwietnia 2021 r., I OSK 583/20). Nie sposób znaleźć żadnych racjonalnych argumentów, aby wobec takiej zbieżności stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie formułować odmienne oceny. W powyższych uwarunkowaniach byłoby nieakceptowalne z punktu widzenia wartości jednolitości orzecznictwa i bezpieczeństwa prawnego (którego elementem jest przewidywalność rozstrzygnięć sądowych). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).