I OW 152/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem W. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy L. jako organ właściwy w sprawie. Burmistrz W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że Z.K. jest mieszkanką miejscowości L., tam posiada mieszkanie, w którym stale zamieszkuje, jest zameldowana pod adresem w miejscowości L. i tam jest skoncentrowane jej centrum życiowe. Posiada córkę B.K., zamieszkałą w W., którą często odwiedza, przebywając u niej kilka dni i pomagając jej ze względu na fakt, iż córka ma [...]. Po każdej wizycie Z.K. wracała do swojego rodzinnego mieszkania w L. W trakcie jednej z wizyt u córki w W., Z.K. doznała pogorszenia stanu zdrowia i [...], w związku z czym została hospitalizowana w szpitalu w [...]. W karcie szpitalnej wpisano adres córki, ze względu na fakt iż Z.K. była nieprzytomna. Z oświadczenia córki B.K. wynika jednoznacznie, że jej matka stale zamieszkuje w L., a jej pobyty w W. są związane z pomocą dla niej ze względu na amputację nogi i po tych kilkudniowych wizytach Z.K. wraca do swojego domu w L. Również sama zainteresowana wyraźnie wskazuje, że jej miejscem zamieszkania i centrum życiowym jest miejscowość L.. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), organem właściwym w zakresie świadczeń z pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w świetle art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z w/w unormowania wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. We wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej Z.K. wskazała miejscowość L. jako swoje miejsce zamieszkania. Ponadto jej interesy życiowe koncentrują się w tej miejscowości. Przebywanie oraz stałe zamieszkiwanie połączone ze ześrodkowaniem aktywności życiowej w L. wskazuje na zamiar stałego pobytu w tej miejscowości jako miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Oceny tej nie zmienia fakt odwiedzin u córki w W., bowiem nadal centrum życiowym dla Z.K. pozostaje miejscowość L.. To tam skoncentrowane jest jej centrum życiowe, tam posiada własne mieszkanie i ten adres wskazuje jako adres zamieszkania. Również z oświadczenia córki wynika, że jej matka odwiedzała ją tylko w ramach pomocy ze względu na amputowaną nogę i po kilku dniach wracała do swojego domu w miejscowości L. Również fakt, że Z.K. została zabrana do szpitala bezpośrednio z domu córki w W., nie uzasadnia wniosku, że to miejscowość W. jest miejscem zamieszkania Z.K. Nieistotne jest również, że po pobycie w szpitalu przewieziono ją do [...] w Z., gdyż Z. jest położone w Gminie P., w odległości mniejszej do miejscowości L. niż do W. Wójt Gminy L. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza W. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że Z.K., składając wniosek do tutejszego Ośrodka, przebywała już w [...] w Z., wykorzystując własne możliwości przy wsparciu znajomych i córki, nie posiadając skierowania. We wniosku podała adres do korespondencji: W., [...]. Wprawdzie jest ona zameldowana na pobyt stały w miejscowości L. (ul. [...]), gdzie posiada własnościowe mieszkanie, to jednak z uzyskanych informacji środowiskowych (notatki urzędowe od mieszkańców miejscowości L.) wynika, że w ostatnim czasie swoje centrum życiowe prowadziła w miejscowości W. Z rozmowy telefonicznej z córką – B.K. wynika, że jej matka od około 1,5 roku przebywa u niej, udzielając pomocy i sprawując opiekę w związku z jej niepełnosprawnością. Ustalono, że Z.K. w swoim mieszaniu w miejscowości L. bywała bardzo rzadko, sporadycznie, przyjeżdżała na 3-4 dni w miesiącu, regulowała opłaty, wietrzyła mieszkanie, po czym wracała do córki zamieszkałej w W. Większość czasu przebywała u córki i tam zamieszkiwała. Jej zachowanie wskazuje zatem, że to w miejscowości W., w której zamieszkuje córka, koncentrowały się jej czynności życiowe. W konsekwencji to Gmina W. jest właściwa miejscowo do udzielenia pomocy Z.K., gdyż zgodnie z art. 101 ust. 2a u.p.s. jest gminą jej zamieszkania sprzed rozpoczęcia pobytu w [...] w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem W. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 2a u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że Z.K. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości L. (ul. [...]), gdzie posiada własnościowe mieszkanie. Posiada córkę B.K., zamieszkałą w W., którą często odwiedza i pomaga jej ze względu na fakt, iż córka ma [...]. Po każdej wizycie Z.K. wracała do swojego rodzinnego mieszkania w L. W trakcie jednej z wizyt u córki w W., doznała [...], w związku z czym została hospitalizowana w szpitalu [...]. Również z oświadczenia B.K. wynika, że jej matka stale zamieszkuje w L., a jej pobyty w W. są związane z pomocą córce, wynikającą z jej stanu zdrowia. Także sama zainteresowana wyraźnie wskazuje, że jej miejscem zamieszkania i centrum życiowym jest miejscowość L. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia, uznać należy, że centrum spraw życiowych Z.K. – wbrew twierdzeniu Wójta Gminy L. – koncentruje się w miejscowości L. Odwiedziny u córki w W. miały bowiem zawsze charakter czasowy i związane były z udzielaniem pomocy niepełnosprawnej córce. Oceny tej nie zmienia fakt, że Z.K., w związku z nagłym pogorszeniem się jej stanu zdrowia, została zawieziona do szpitala bezpośrednio z domu córki w W. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że to właśnie miejscowość L. jest cały czas miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe Z.K. W konsekwencji, w oparciu o art. 101 ust. 2a u.p.s., przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy L. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.