III OSK 1279/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4172/21 w sprawie ze skargi K. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 29 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia związku choroby ze służbą postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 9 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z 29 października 2021 r. w przedmiocie ustalenia związku choroby ze służbą. W uzasadnieniu wskazał, że 16 kwietnia 2021 r. skarżący został skierowany na badania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W dniu 10 maja 2020 r. Zachodniopomorska Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie orzekła, że czasowa niezdolność skarżącego do służby od 1 grudnia 2020 r. do 11 grudnia 2020 r. (COVID-19) nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Orzeczeniem z 29 października 2021 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Centralna Komisja Lekarska w Warszawie podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.), utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Powyższe rozstrzygnięcie skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja wniosła o jej odrzucenie, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisów ustawy o komisjach lekarskich wynika, że komisje lekarskie orzekają o zdolności kandydatów do służby, o zdolności funkcjonariuszy do służby, ale również o uznaniu funkcjonariuszy zwolnionych ze służby za inwalidów (niezdolnych do samodzielnej egzystencji) oraz o tym, czy stan zdrowia (inwalidztwo) funkcjonariusza (byłego funkcjonariusza) ma związek ze służbą, a także o zdolności do pracy funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w celu określenia grupy inwalidzkiej. Decyzja (orzeczenie) komisji lekarskiej obejmuje zatem dwa rozstrzygnięcia: pierwsze dotyczy zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, drugie dotyczy ustalenia związku stanu zdrowia (schorzenia) ze służbą, stopnia inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Orzeczenia w przedmiocie ustalenia związku stanu zdrowia ze służbą czy stopnia inwalidztwa są poddawane kontroli sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniach o świadczenia przysługujące z tego tytułu (odszkodowania, renty, emerytury). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznania skargi na orzeczenie w tym zakresie. Sąd zauważył, że będące przedmiotem skargi orzeczenie Centralnej Komisji zostało wydane na skutek skierowania wystosowanego do komisji lekarskiej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie. Zaskarżone orzeczenie dotyczy ustalenia związku choroby ze służbą stanowiącego podstawę do zachowania 100% uposażenia za okres przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim od 1 grudnia 2020 r. do 11 grudnia 2020 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 232 ust. 2 i art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 31 oraz art. 32 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku z służbą w zw. z § 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do wadliwego ustalenia przez Sąd, iż skarga nie jest złożona na decyzję administracyjną i nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w efekcie odrzucenie skargi, zamiast jej merytorycznego rozpoznania (co powinno mieć miejsce), co jednocześnie pozbawiło skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu (gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP); - z tzw. "daleko idącej ostrożności procesowej" (na wypadek nie uwzględnienia przez NSA powyższego zarzutu i uznania orzeczenia Centralnej Komisji za decyzję administracyjną) skarżący podniósł także zarzut obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. zw. z art. 232 ust. 2 i art. 234 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 31 oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku z służbą w zw. z § 1-3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do wadliwego ustalenia przez Sąd, iż: "skarga i nie należy do właściwości sądu administracyjnego" (w tym nie jest innym aktem lub czynnością o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.) i w efekcie odrzucenie skargi, zamiast jej merytorycznego rozpoznania (co powinno mieć miejsce), co jednocześnie pozbawiło skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu (gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U., poz. 1822) wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia, dalszego pełnienia lub zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2978/13 i z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienia NSA: z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 251/13). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej i ustalenia związku ustalonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w przedmiocie ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Tego typu orzeczenie należy zakwalifikować, zgodnie z przedstawionym powyżej rozróżnieniem, do orzeczeń w przedmiocie ustalenia schorzenia funkcjonariusza, ich związku ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych, rentowych, zaopatrzenia emerytalnego lub innych świadczeń , które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Sporne orzeczenie nie dotyczy bowiem ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata, ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Należy również zwrócić uwagę, że przedstawione wyżej stanowisko jest spójne z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Centralna Komisja wskazała, że od przedmiotowego orzeczenia w zakresie dotyczącym ustalenia zdolności do służby stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (jednak niniejsza sprawa nie dotyczy tej materii), zaś w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga taka nie przysługuje (w tym przedmiocie orzekają inne organy, od rozstrzygnięć których przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).