III OSK 4795/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 634/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania prezydentowi miasta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 634/20, po rozpoznaniu skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności powyższej uchwały przez Wojewodę Śląskiego było naruszenie art. 28aa ust. 9 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ argumentował, że uchwała powstaje z chwilą przegłosowania jej projektu, który powinien być doręczony każdemu radnemu, a całe to postępowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia organu. Odnosząc te uwagi do sesji Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda stwierdził, że debatowano w jej trakcie nad raportem o stanie Gminy i przeprowadzono głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Nie wynika natomiast z protokołu sesji, by przedmiotem obrad była uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania, by taka uchwała była poddana pod głosowanie i by została przyjęta przez Radę Miejską w tym dniu. Wszystko to, w ocenie Wojewody stanowi o tym, że Przewodniczący Rady Miejskiej podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miasta, co stanowi o naruszeniu art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie są to argumenty, które mogłyby uzasadnić tezę o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miejską W.. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jest to zatem taka konstrukcja, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska nie podjęła uchwały o udzieleniu Prezydentowi Miasta wotum zaufania co, jak wynika wprost z zacytowanego przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania. Nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem co więcej, takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa – art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Podkreślono, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że "niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania – jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały". W ocenie Sądu jest to zgodne z prawdą, ale by takie stwierdzenie mogło być uzasadnieniem dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, konieczne jest dalsze poprowadzenie tej myśli w kierunku wykazania istotnego naruszenia prawa, czego brak. W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyrażenie stanowiska Rady Miasta w formie odrębnej uchwały, takiej jak zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego, stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności, a także które przepisy prawa zostały w ten sposób naruszone i czy jest to naruszenie istotne. W zaskarżonym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym brak stanowiska organu nadzoru w tej kwestii, a te argumenty, które zostały w nim użyte nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez Radę Miejską. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską W. i stwierdzeniu, że jest to wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazano istotne naruszenie prawa, które zostało szczegółowo umotywowane w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym, a w konsekwencji nie może to stanowić wystarczającej przyczyny do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego; 2) art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania jest równoznaczne z przegłosowaniem innej (o nieudzieleniu wotum zaufania), podczas gdy art. 28aa ust. 9 u.s.g. nie przewiduje możliwości podjęcia odrębnej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, przy czym uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy zaś niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W ocenie Sądu pierwszej instancji sporządzenie uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta wotum zaufania nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, natomiast według stanowiska strony skarżącej kasacyjnie ww. przepis wyklucza sporządzenie samej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, ponieważ radni na sesji organu stanowiącego głosują tylko nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, a nie także odmowy udzielenia wotum zaufania. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest zasadniczo trafny i wynika z niewadliwej wykładni ww. przepisu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ stanowiący gminy podejmuje swoje rozstrzygnięcia niezależnie od ich treści w formie uchwał i to nawet wówczas, gdy niektórych uchwałom nadawane są nazwy typu rezolucja, opinia, stanowisko itp. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odmienność ustawowej regulacji może dotyczyć zarówno wymaganej większości (bezwzględnej lub kwalifikowanej) bądź głosowania tajnego. Co do zasady ustawodawca nie określa skutków głosowania w przypadku, gdy projekt uchwały nie uzyska wymaganej większości. Regulacja tego etapu procedury uchwałodawczej następuje, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej, w statucie. Jest to bowiem materia ustrojowa, podlegająca regulacji w statucie gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g., art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Wówczas najczęściej treść statutów gmin określa, że projekt uchwały, który nie uzyskał wymaganego poparcia radnych, zostaje odrzucony i nie sporządza się uchwały o odrzuceniu projektu danej uchwały. Jednak w niektórych przypadkach ustawodawca wprowadza odmienne regulacje określając skutek w postaci zagłosowania przez radnych za danym projektem uchwały lub przeciwko projektowi uchwały. Taka sytuacja ma miejsce w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po zakończeniu debaty nad stanem gminy radni głosują nie tyle nad projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, ale nad udzieleniem wotum zaufania. Jak wynika z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g. podstawą do dyskusji radnych na sesji rady gminy, na której będzie podejmowana uchwała nad udzieleniem wotum zaufania jest raport o stanie gminy sporządzony przez wójta. To debata nad tym raportem stanowi podstawę do głosowania radnych i dopiero po tej debacie podejmowana jest uchwała w przedmiocie udzielenia wotum zaufania. W przypadku takiego głosowania radnych, w którym bezwzględna większość radnych nie głosuje nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, nie dochodzi do podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi tego wotum. Co istotne, ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądził, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania (a więc braku bezwzględnej większości za udzieleniem tego wotum) jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Także w tej sprawie, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, radni Rady Miejskiej W. nie głosowani nad projektem uchwały o udzieleniu Prezydentowi Miasta wotum zaufania, ale w przedmiocie udzielenia tego wotum. Kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały zarówno o udzieleniu wotum zaufania, jak i o nieudzieleniu wotum zaufania wprost zawiera art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "równoznaczne". Zgodnie ze słownikiem języka polskiego wyrażenie "równoznaczne" oznacza m.in. mający jednakowe znaczenie, jednoznaczny, znaczący to samo, tożsamy, porównywalny, równorzędny, niczym nie różniący się, ten sam, taki sam, zbieżny, identyczny, analogiczny, pokrywający się, jednaki (Słownik Języka Polskiego tom III, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 129 oraz Słownik Języka Polskiego, tom I, s. 786). Tym samym to ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądził, że zarządzając głosowanie nad wotum zaufania nad raportem o stanie gminy osoba kierująca obradami powinna zarządzić głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania i to niezależnie od przebiegu dyskusji, a w przypadku braku bezwzględnej większości radnych za udzieleniem tego wotum z mocy ustawy skutkiem jest podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Ustawodawca przesądził bowiem treść uchwały w przypadku, gdy większość radnych zagłosowałaby przeciwko udzieleniu wójtowi wotum zaufania a nie to, że w ogóle wówczas nie podejmuje się uchwały. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zna instytucji uchwały dorozumianej, która mimo tego, że nie ma postaci zawierającej jej treść (np. sporządzonej w formie papierowej), to może być wyinterpretowana w zachowania samych radnych. Skoro ustawodawca stwierdził, że nieudzielenie wójtowi w drodze uchwały wotum zaufania jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania to oznacza, że w obu przypadkach ma miejsce podjęcie uchwały. Skoro tak, to nie stanowiło naruszenia prawa sporządzenie w tej sprawie przez Radę Miejską W. w dniu [...] czerwca 2019 r. uchwały nr [...] o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta W. wotum zaufania. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżąca kasacyjnie nie jest do zaakceptowania nie tylko w związku z wykładnią językową art. 28aa ust. 9 u.s.g., ale także i wykładnią systemową. Brak sporządzenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałby tym, że taka uchwała nie podlegałaby nadzorowi wojewody. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt przekazuje uchwały rady gminy wojewodzie w terminie 7 dni od daty ich podjęcia. Przyjęcie, że nie sporządza się uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałoby tym, że wójt nie mógłby takiej uchwały przekazać wojewodzie. Zasadniczo jedynym bowiem dokumentem z którego wynikałoby, że w ogóle nie doszło do udzielenia wotum zaufania byłby protokół z danej sesji rady gminy. Nie można uznać, że protokół stanowi treść uchwały nie zawierając np. podstawy prawnej podjęcia uchwały, treści przepisów uchwały, podpisu pod samą uchwałą, itd. Ponadto o ile po podjęciu uchwały rada gminy nie może jej zmienić poza przeprowadzeniem odrębnej procedury uchwałodawczej, to protokół sesji rady gminy odzwierciedla tylko przebieg obrad i może być prostowany czy uzupełniany, a ponadto najczęściej jest przyjmowany na następnej sesji rady gminy i dopiero wówczas uznawany jest za odzwierciedlający rzeczywisty przebieg obrad. Wojewoda nawet otrzymawszy na swój wniosek taki protokół nie miałby pewności, że jest protokół zawierający ostateczną treść, a ponadto musiałby w istocie odtwarzać treść uchwały z treści protokołu. Byłoby przy tym bardzo wątpliwe unieważnianie przez wojewodę - w przypadku stwierdzenia zaistnienia istotne wady - fragmentu protokołu z obrad rady gminy. Powyższe prowadziłoby do sprzeczności systemowej, ponieważ wbrew art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt nie miałby obowiązku przekazywania protokołu wojewodzie jako organowi nadzoru, a tym samym taka uchwała nie byłaby przedmiot obligatoryjnego nadzoru mimo, że sprawa udzielenia lub odmowy udzielenia wotum zaufania stanowi sprawę z zakresu wykonywania zadania publicznego. Wojewoda nawet otrzymawszy na swój wniosek na podstawie art. 88 u.s.g. protokół z sesji, na której radni odmówili udzielenia wójtowi wotum zaufania musiałby odtwarzać treść takiej uchwały celem dokonania jej sprawdzenia pod względem legalności w postępowaniu nadzorczym. Tym samym to wojewoda dokonywałby ostatecznego odtworzenia na cele postępowania nadzorczego treści uchwały, co jednak także nie znajduje podstawy prawnej. Mając powyższe należy stwierdzić, art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądza jedynie o treści uchwały w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, natomiast sama uchwała o nieudzieleniu w takim przypadku tego wotum powinna być sporządzona zgodnie z wymogami wynikającymi chociażby z § 133-141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 28aa ust. 9 u.s.g. okazał się nieuzasadniony, to także zarzut dokonania błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. nie może być uznany za zasadny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Skoro, jak trafnie stwierdził to w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W. nie jest sprzeczna z prawem, a tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia jej unieważnienie w postępowaniu nadzorczym, to tym samym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jako naruszające art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Trafnie w tym zakresie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W. zawierało zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego nie było wskazana na istotne naruszenie prawa nie znajduje potwierdzenia, skoro w ocenie Wojewody Śląskiego istotne naruszenie praw polegało na sporządzeniu uchwały z naruszeniem zarówno art. 2 jak i art. 7 Konstytucji RP. Przy czym art. 91 ust. 3 u.s.g. ma charakter jedynie proceduralny i wymaga, aby rozstrzygniecie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne, prawne i pouczenie o dopuszczalności zaskarżenia. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie można skutecznie doprowadzić do kontroli samej przesłanki lub przesłanek uznanych przez organ nadzoru za istotne naruszenie prawa. Mając powyższe należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, a tym samym uchylając na podstawie art. 148 P.p.s.a. zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Sąd ten nie naruszył prawa. W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi wniesionej przez Gminę W.. W związku z powyższym skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.