III SA/Gl 634/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania prezydentowi miasta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r., nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W., w całości, jako sprzecznej z art. 28aa ust. 9 w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W.; doręczona organowi nadzoru w dniu [...] r. W toku badania jej legalności organ nadzoru uznał, iż jest ona niezgodna z prawem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28aa ust. 1 u.s.g. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport — zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu - obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategi uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (art. 28aa ust. 4 ustawy). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (art. 28aa ust. 5 ustawy). Z kolei w myśl art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Natomiast stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.s.g. - uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. bezwzględną większością głosów). Uchwała stanowi podstawową formę wypowiadania się organu stanowiącego. Definiując zatem pojęcie uchwały poprzez odwołanie się do jej cech można powiedzieć, że "uchwałą organu samorządu jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 347/12). Uchwała organu kolegialnego jest aktem woli, zostaje podjęta z chwilą przegłosowania jej projektu (materialnej propozycji jej brzmienia, którą powinien otrzymać każdy radny) na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba członków organu. Dowodem na to, iż głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania. Dokument odzwierciedlający treść uchwały, podpisany przez przedstawiciela organu jest de facto odpisem uchwały. Jego znaczenie prawne należałoby zakwalifikować jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia uchwały (przegłosowania jej) przez członków organów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/08). Dalej organ nadzoru wskazał, że z przesłanego wyciągu z protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej W. w dniu [...] r. dot. pkt [...] porządku obrad była przeprowadzona debata nad raportem o stanie miasta. Po przeprowadzonej debacie radni Rady Miejskiej przystąpili do głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W., która stosownie do unormowania zawartego w art. 28aa ust. 9 u.s.g. - powinna być podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Zgodnie z pkt 6 protokołu, projekt ww. uchwały nie uzyskał wymaganej ustawą bezwzględnej większości głosów. Za przyjęciem uchwały było 10 radnych, przeciw 11 radnych, wstrzymujących się od głosu 0 radnych, obecnych było 21 radnych. Rada Miejska nie udzieliła zatem Prezydentowi wotum zaufania, co - zgodnie z art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie u.s.g. było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Ponadto zdaniem organu nadzoru niepodjęcie uchwały nie skutkuje materialnym powstaniem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, jako odrębnego aktu. Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania - jest tylko "równoznaczne" z podjęciem takiej uchwały. Tymczasem z protokołu sesji Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. wynika, że uchwała w sprawie nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania nie była przedmiotem głosowania i nie została przyjęta przez Radę Miejską na sesji w tym dniu, co oznacza, że Przewodniczący Rady Miejskiej W. podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miejskiej W.. Pozostaje to w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jak również praworządności (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa, co czyniło stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 2 i art.7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że sporna uchwała nie była przedmiotem głosowania i nie została przyjęta przez Radę, a niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż jest tylko "równoznaczne" z podjęciem takiej uchwały. W ocenie wnoszącego skargę stanowisko organu nadzoru stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa z art. 2 Konstytucji RP, zasadą praworządności z art. 7 Konstytucji RP oraz literalnym brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g., zgodnie z którym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza glosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwalę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Co do zasady, dokument w postaci uchwały stanowi podstawową formę wypowiadania się organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w różnych sprawach przewidzianych prawem. W ocenie wnoszącego skargę rezultat głosowania w rozpatrywanym przypadku winien mieć swoje materialne odzwierciedlenie w postaci uchwały rady o nieudzieleniu wotum zaufania zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zapis, iż "niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania " wskazuje wyraźnie na konieczność istnienia w obrocie prawnym uchwały rady gminy o nieudzieleniu wotum zaufania w sensie materialnym, jeżeli nie doszło do przegłosowania uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Z treści bowiem art. 28aa ust. 9 wynika jedynie, iż ustawodawca przesądził o braku potrzeby dokonywania kolejnego głosowania nad uchwałą w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, natomiast nie wykluczono tutaj istnienia w sensie materialnym samej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Gdyby miało być inaczej, jak wynika ze stanowiska organu nadzoru, to w przedmiotowej sprawie w istocie wykluczony byłby również nadzór przewidziany w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gmirmym. Ponadto podkreślono fakt, że opublikowana w BIP uchwała rady gminy o nieudzieleniu wotum zaufania wraz z jej numerem, datą oraz tytułem stanowi czytelną przeciwwagę dla braku jakiejkolwiek materialnej uchwały w tym zakresie (nie wliczając w to samego dokumentu w postaci protokołu z sesji rady). Zdaniem wnoszącego skargę funkcjonowanie w obrocie prawnym dokumentu w postaci spornej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania jest nie tylko zgodne z literalnym brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g., ale i pożądane z punktu widzenia przejrzystości podejmowanych rozstrzygnięć przez radę gminy. Zwłaszcza, że w przypadku gminy W. w obrocie prawnym funkcjonuje podjęta w ubiegłym roku uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta W.. W odpowiedzi na skargę Organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym; nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, uznając argumentację zawartą w skardze za nieprawidłową. Dodatkowo powołał sie na art. 171 Konstytucji RP oraz art. 85 u.s.g. wskazując, że nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności; organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień i przepisy zakazują domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Wobec faktu, iż Rada Miejska W. podjęła uchwałę, która nie była przedmiotem głosowania i nie została przyjęta przez Radę Miejską na sesji w tym dniu należało stwierdzić jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga Gminy R. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. tylko istotne naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru, zaliczany do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże. Natomiast przesłanka istotnego naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa; oczywista sprzeczność z treścią przepisu prawa wynika przez proste ich zestawienie ze sobą. Obowiązek wykazania tego kwalifikowanego naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Sądowej ocenie pod względem zgodności z prawem podlega rozstrzygnięcie nadzorcze z jego uzasadnieniem, czyli tym uzasadnieniem, które jest w nim przedstawione. Te bowiem motywy legły u podstaw rozstrzygnięcia i Sąd nie bierze pod uwagę innych, przedstawianych w pismach procesowych, choćby takim jakim jest odpowiedź na skargę. Jakie są zatem motywy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody przedstawione w jego uzasadnieniu. W pierwszym z nich Wojewoda odwołał się do art. 14 ust. 1 u.s.g. z wnioskiem, w myśl którego uchwała organu samorządu jest formą działania organu kolegialnego, jest aktem woli tego organu podjętym w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania. Uchwała powstaje z chwilą przegłosowania jej projektu, który powinien być doręczony każdemu radnemu, a całe to postępowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia organu. Odnosząc te uwagi do sesji Rady Miasta W.. z [...] r. Wojewoda stwierdził, że debatowano w jej trakcie nad raportem o stanie Gminy i przeprowadzono głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Nie wynika natomiast z protokołu sesji, by przedmiotem obrad była uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania, by taka uchwała była poddana pod głosowanie i by została przyjęta przez Radę Miasta w tym dniu. Wszystko to stanowi o tym, że Przewodniczący Rady Miasta podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miasta, co stanowi o naruszeniu art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie są to argumenty, które mogłyby uzasadnić tezę o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta W.. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jest to zatem taka konstrukcja, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta nie podjęła uchwały o udzieleniu Prezydentowi Miasta wotum zaufania, co, jak wynika wprost z zacytowanego tu przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania. Nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, co więcej, takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa – art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego znalazło się takie zdanie "Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania – jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały". Jest to prawda, tak wynika z omawianego tu przepisu, ale by takie stwierdzenie mogło być uzasadnieniem dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, konieczne jest dalsze poprowadzenie tej myśli w kierunku wykazania istotnego naruszenia prawa, czego brak. Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyrażenie stanowiska Rady Miasta w formie odrębnej uchwały, takiej jak zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego, stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności. Które przepisy prawa zostały w ten sposób naruszone i czy jest to naruszenie istotne. W zaskarżonym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym brak stanowiska organu nadzoru w tej kwestii, a te argumenty, które zostały w nim użyte nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez Radę Miasta. Sąd, co tu już nadmieniono, ocenia rozstrzygnięcie nadzorcze, ale nie jest rolą Sądu uzupełnianie rozstrzygnięcia przez jego dodatkowe uzasadnienie, przez wyszukiwanie innych powodów stwierdzenia nieważności uchwały niż w nim przedstawione. To jest rola organu nadzoru. Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 16 grudnia 2020r., o sygn. akt III SA/Gl 694/20, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Mając na uwadze to, że w swym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta W., Sąd uznał zarzut skargi o naruszeniu przez organ nadzoru przepisu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. za uzasadniony i dlatego uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane z mocy art. 200 tej ustawy. ----------------------- 6