I SA/Wa 621/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Iwona Ścieszka, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania [...] (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] ww. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 113 § 1, 2 i 3 k.p.a. odmówił wyjaśnienia decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położnej miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], oznaczonej jako działki: nr [...], będącej własnością Skarżącej, w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, w zakresie wskazanym przez Skarżącą we wniosku z [...] czerwca 2017 r., tj. pkt 5 decyzji z [...] sierpnia 2015 r., dotyczącego terminu wykonania prac na nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że organ winien wyjaśnić kwestię terminu wykonania prac budowlanych na nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji, określonego w pkt 5 ww. decyzji i żądała wyjaśnienia, czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 124b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. wydaną w wyniku odwołania Skarżącej uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w pkt 5 decyzji z [...] sierpnia 2015 r. o wykładnię której zwróciła się Skarżąca, Starosta [...] zakreślił termin na wykonanie prac budowlanych wskazując, iż "prace budowlane na nieruchomości wykonywane będą w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni". Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3022/15 oddalił skargę Skarżącej na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1892/16 oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od tego wyroku. Z kolei sprawa wyjaśnienia kwestii zakreślonego w pkt 5 decyzji z [...] sierpnia 2015 r. terminu wykonania prac budowlanych na nieruchomości była już przedmiotem rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej Wojewoda [...] ostatecznym postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił postanowienie z [...] stycznia 2017 r. Starosty [...] w przedmiocie wyjaśnienia na wniosek spółki [...] S.A. wątpliwości co do treści zapisów pkt 5 i uzasadnienia decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. i odmówił dokonania wyjaśnienia decyzji w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji powołując się na przepis art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wyjaśnienia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. z naruszeniem tego przepisu – w formie decyzji, zamiast postanowienia. Niemniej jednak stan faktyczny sprawy uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie wszczęte na ww. wniosek z [...] czerwca 2017 r. winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu tego przepisu mamy bowiem do czynienia m.in. wówczas, gdy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Istotne jest przy tym, że ostateczna decyzja wydana w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona składa wniosek tożsamy z wnioskiem rozpoznanym merytorycznie ową decyzją uprzednią. Bezsprzecznie wniosek z [...] czerwca 2017 r. dotyczy kwestii wyjaśnienia decyzji z [...] sierpnia 2015 r., natomiast kwestia terminu na wykonanie prac budowlanych, zakreślonego w pkt 5 tej decyzji została już rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] na wniosek spółki [...] S.A., w którym organ stwierdził, że pkt 5 decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. jest jednoznaczny i precyzyjny. Określa on ramy czasowe, w których wnioskodawca powinien wykonać prace budowlane na nieruchomości będącej własnością strony składającej zażalenie. Dlatego postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącej z [...] czerwca 2017 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wniosek Skarżącej jest bowiem tożsamy z wnioskiem rozpoznanym merytorycznie ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej zmianę lub uchylenie zarzucając organowi naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że pismem z [...] czerwca 2017 r. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie postanowienia w zakresie wyjaśnienia wątpliwości dotyczącej wydania decyzji z [...] sierpnia 2015 r. w ten sposób, że doprecyzuje termin wykonywania prac na jej nieruchomości przez inwestora. Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja budzi kontrowersje i pozostawia wiele niejasności tym bardziej, że postanowienie wydane na wniosek inwestora w styczniu 2017 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i termin wykonywania prac nie został sprecyzowany. Dlatego Skarżąca wystąpiła z ww. wnioskiem. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w formie decyzji mimo, iż wcześniej podobne rozstrzygnięcie wydał w formie postanowienia. Skarżąca złożyła skargę gdyż organ nie rozstrzygnął jej wniosku z [...] czerwca 2017 r. Jej zdaniem, organ winien się wypowiedzieć co do tej kwestii, albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wydania postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nie narusza prawa. Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, że w tej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jest to więc orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613). Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym – res iudicata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1511/16). Wcześniejsze rozstrzygnięcie wniosku jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się bezprzedmiotowe. Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie wyjaśnienia służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.). Ze względu na zaskarżalność tego postanowienia, na podstawie art. 126 k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują do niego regulacje art. 105, art. 107 § 2-5, art. 109-113, art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Z treści art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu własnym postanowieniem wynika, że postanowienie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy k.p.a. Oznacza to, że związanie własnym postanowienie trwa do ustania jego mocy obowiązującej. Wydanie ostatecznego postanowienia rozstrzygającego daną sprawę powoduje tym samym niedopuszczalność wydania kolejnego postanowienia w tym samym przedmiocie. Wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania odnosi się do trwałości treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i uniemożliwia organowi zmianę wyrażonego stanowiska, bez wzruszenia ostatecznego postanowienia w ustawowo przewidzianym trybie. Zaskarżoną decyzją zostało uchylone rozstrzygnięcie organu I instancji (wydane z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. w formie decyzji, zamiast postanowienia) i w jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestia terminu określonego w pkt 5 decyzji z [...] sierpnia 2015 r. została już wyjaśniona postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Organ, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie może więc ponownie rozpoznać kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostatecznym postanowieniem. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Naruszenie tej zasady stanowiłoby naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia jest to, że dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na istnienie w obrocie ww. ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. w zakresie pkt 5 tej decyzji, organ nie mógł ponownie załatwić sprawy dotyczącej tego samego zagadnienia i tych samych podmiotów. Sprawa dotycząca oceny, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 decyzji z [...] sierpnia 2015 r., dotyczącego terminu prac budowlanych na nieruchomości, jest bowiem sprawą ostatecznie zakończoną postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Organ odwoławczy prawidłowo więc umorzył postępowanie organu pierwszej instancji stwierdzając, że nie ma podstaw prawnych do ponownego rozpoznawania sprawy z wniosku Skarżącej z [...] czerwca 2017 r., w zakresie żądania wyjaśnienia treści pkt 5 ww. decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie wskazują na wady decyzji, a wynikają jedynie z niezrozumienia prawidłowo wyjaśnionych przez organ przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).