II SAB/Kr 229/21

[...] Dnia 9 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel * Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. L. i P. L. na bezczynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej skargę oddala. Wnioskiem z dnia 27 marca 2020 r., doręczonym Burmistrzowi Miasta w dniu 30 marca 2020 r. skarżący E. L. i P. L. zwrócili się o udzielenie informacji publicznej polegającej na udzieleniu odpowiedzi na pytania: 1. wskazanie, czy pismo z dnia 19 lipca 2019 roku, znak: [...] skierowane do Państwa J. i K. G. pozostaje w mocy, 2. przesłanie kserokopii umowy dzierżawy nr [...] z dnia 24 lipca 2019 roku, znak: [...], 3. wskazanie, czy ww. umowa została przedłużona zgodnie z jej § 3 ust. 1 i jeśli tak, to przesłanie kserokopii aneksu, bądź nowej umowy, 4. wskazanie, czy były przez Gminę Miasto N. T. zawierane jakiekolwiek inne umowy dzierżawy dot. części działek ewid. nr [...] oraz [...] i jeśli tak, to o przesłanie ich kserokopii, 5. wskazanie, czy w związku z inwestycją drogową pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ul[...] z ul. [...] w miejscowości N. T. od km 0+590,94 do km 0+693,19" Gmina Miasto N. T. planuje zakończyć przedmiotową dzierżawę celem wykorzystania gruntów pod inwestycję, czy też w związku z umową dzierżawy Gmina Miasto N. T. nie przeprowadzi tej inwestycji po części działek ewid. nr [...] oraz [...] poprzez przesłanie tych dokumentów na adres korespondencyjny pełnomocnika skarżących. Burmistrz Miasta pismem z dnia 2 lutego 2021r. skierowanym do pełnomocnika skarżących a będącym odpowiedzią na wniosek skarżących udzielił informacji oraz załączył dokumenty o zakresie pokrywającym się z zakresem zapytania z dnia 27 marca 2020r. Państwo E. L. i P. L. złożyli za pismem z dnia 24.06.2020r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując się na bezczynność Burmistrza Miasta. Skarżący wskazali, iż na ich wniosek z dnia 27 marca 2020r. o udzielenie informacji publicznej, nie uzyskali odpowiedzi, pomimo upływu terminu do jej udzielenia. W związku z treścią art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. termin na udzielenie odpowiedzi biegł od 16 maja 2020 r., a więc upłynął dnia 30 maja 2020 r. Pomimo upływu kolejnych trzech tygodni, Burmistrz Miasta nadal nie udzielił odpowiedzi. W tej sytuacji Burmistrz Miasta na dzień złożenia skargi pozostaje w bezczynności co do odpowiedzi na całość wniosku, co czyni skargę zasadną. W ocenie skarżących bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wnioskowaną informację publiczną. W odpowiedzi Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując iż żądana informacja została co prawda z opóźnieniem, ale udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Podstawą rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Bezczynność na gruncie tej ustawy polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w tak rozumianej bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. - w przedmiotowej sprawie ten wymóg jest spełniony. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 27 marca 2020 r., doręczonym Burmistrzowi Miasta w dniu 30 marca 2020 r. skarżący zwrócili się o udzielenie informacji publicznej polegającej na udzieleniu odpowiedzi na pytania wskazane na wstępie niniejszego uzasadnienia. W odpowiedzi na ten wniosek, wnioskodawcy ( skarżący ) otrzymali za pismem z dnia 2 lutego 2021r. odpowiedź od Burmistrza Miasta. Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do ustalenia, czy organ pomimo udzielenia odpowiedzi skarżącym za pismem z dnia 2 lutego 2021r. pozostaje w bezczynności, która jest przedmiotem niniejszej skargi. Jak już wyżej powiedziano bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W przedmiotowej sprawie organ w trakcie trwania niniejszego postępowania udzielił wnioskowanej informacji publicznej, a zatem na dzień orzekania przez Sąd organ nie pozostawał w bezczynności. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż działania organu możnaby oceniać z perspektywy przewłoki (nadmiernego wydłużania) postępowania w aspekcie celowości i zasadności jego przedłużenia, niemniej jednak skarga dotyczyła jedynie bezczynności organu i w tym aspekcie została rozpoznana. Analizując zatem zaistnienie w niniejszej sprawie pozytywnych przesłanek do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zauważyć też należy, iż zaistniałym w sprawie stanie faktycznym skarżący w momencie składania wniosku o udzielenie informacji publicznej byli w posiadaniu żądanych informacji. Świadczy o tym fakt, iż w swoich pytaniach zawartych we wniosku oraz w innych pismach składanych do tut. organu odwołują się bezpośrednio do dokumentów, cytują konkretne fragmenty dokumenty, o których kserokopie wnioskują, a których zakres wiąże się z tematyką podnoszoną przez wnioskujących w rozlicznych pismach - związaną z przebudową skrzyżowania drogi gminnej ul. [...] z drogą powiatową ul[...] . W tej sytuacji żądanie o udzielenie informacji publicznej nie zmierza do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenie/sprawdzenie wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza zatem poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 roku, II SAB 372/03). Z akt postępowania wynika również, iż między stroną skarżącą a organem istnieje spór dotyczący przebudowy skrzyżowania drogi gminnej ul. [...] z drogą powiatową [...]. Na tle powyższego sporu skarżący składają dużą ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej, wnioski te oscylują wokół istniejącego między skarżącymi a organem konfliktu. Powyższe wskazuje na to, że skarżący próbują wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej. Ww. ustawa w zamyśle ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 roku, I OSK 2777/16). Wobec powyższego nasuwa się uzasadniona wątpliwość, czy aby na pewno pytania zawarte we wniosku strony skarżącej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czy większość z nich nie służy wyłącznie pozyskaniu informacji przez skarżących do wykorzystania w celach prywatnych. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma na celu zaspokojenia indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Korzystać z niej należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne. Inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie. Nie można również przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego ze wszystkich powyżej wskazanych przyczyn skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a