III OSK 1001/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1792/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W ocenie Sądu I instancji Prezes ZUS w niniejszej sprawie uchybił regułom postępowania wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za prawidłowe sąd administracyjny uznał ustalenia organu, odnośnie okresu stażu ubezpieczeniowego skarżącego wynoszącego 13 lat 6 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przerw w ubezpieczeniu w latach 1995 -1999, 2002 - 2008 i 2010 – 1017 oraz brak orzeczonej całkowitej ani częściowej niezdolności do pracy w ww. okresach przerw. WSA podzielił również pogląd organu, że za okoliczność szczególną usprawiedliwiającą brak wypracowania uprawnień do świadczenia ustawowego nie może być uznany fakt wykonywania przez A.B. zatrudnienia na statku w latach 2010 – 2016 bez jego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Natomiast, zdaniem Sądu I instancji istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący przez dosyć długi okres czasu przed zdiagnozowaniem u niego zmian dyskopatyczno-zwyrodnieniowych kręgosłupa, w następstwie których musiał poddać się zabiegowi, a następnie orzeczono jego całkowitą niezdolność do pracy tj. od [...] maja 2017 r. pozostawał w ciągłym zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu społecznemu oraz emerytalnemu i rentowemu. W związku ze zdiagnozowanymi problemami kręgosłupa skarżący przez 6 miesięcy przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i był poddany rehabilitacji. Następnie, w związku z pozytywnymi rokowaniami co do odzyskania zdolności do pracy, w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] września 2019 r. oraz od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. miał przyznane świadczenie rehabilitacyjne, a wobec braku poprawy, w dniu [...] sierpnia 2020 r. wykonano u niego zabieg operacyjny i od tej daty do [...] lutego 2022 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Zatem gdyby nie nagłe problemy z kręgosłupem skarżący miałby możliwość dalszego kontynuowania zatrudnienia a co za tym idzie odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Tym samym uprawnione jest, w przypadku skarżącego, stwierdzenie, że na skutek wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, wbrew jego woli i zamiarom, zaistniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w kontynuowaniu zatrudnienia. W sytuacji wystąpienia o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, fakt ten winien być zbadany przez organ jako jeden z istotnych elementów całokształtu faktycznego, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Powyższą okoliczność organ pominął skupiając się jedynie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych skarżącego oraz przerw w jego ubezpieczeniu. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Prezes ZUS, zarzucając mu naruszenie: 1/ prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez przyjęcie, że nie zostały wyjaśnione przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności z powodu których strona nie nabyła prawa do świadczenia w trybie zwykłym; 2/ przepisów postępowania, tj.: art. 52 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez: - nierozpoznanie istoty sporu i stwierdzenie, że w przypadku strony na skutek wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym wbrew jej woli i zamiarom zaistniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w kontynuowaniu zatrudnienia jako przesłanka szczególnej okoliczności; - stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na jej wynik; - uznanie, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania przesłanki "szczególne okoliczności"; - nieuwzględnienie całości materiału dowodowego; - przyjęcie, że argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do indywidualnych okoliczności sprawy a przytoczone przez organ motywy nie uzasadniają w sposób dostateczny podjętego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ nie dokonał oceny sytuacji skarżącego (nagłe problemy z kręgosłupem) przez pryzmat wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, czego skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje, wynika, że A.B. w wieku 48 lat stał się osobą całkowicie niezdolną do pracy. Udokumentował jedynie 13 lat, 6 miesięcy i 28 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Nadto w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił 2 lata, 9 miesięcy i 4 dni tych okresów. W latach 1995 – 1999, 2002 – 2008, 2010 – 2017 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W oparciu o powyższe Prezes ZUS przyjmując, że w sprawie nie wykazano aby brak wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym spowodowany był istnieniem szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów na które osoba ubezpieczona nie ma wpływu odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowita niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Należy odnosić je do zdarzenia lub stanu, które w sposób trwały lub przejściowy wykluczały aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i uniemożliwiając tym samym ubezpieczonemu wypracowanie wymaganych prawem okresów składkowych. Przy czym owe zdarzenia lub stan muszą pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, muszą mieć charakter obiektywny oraz być niezależne od woli tej osoby, która pomimo dołożenia należytej staranności, nie była w stanie zapobiec ich skutkom. Istotne są więc przyczyny z powodu, których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym, innymi słowy, czy nienabycie takich uprawnień spowodowane było szczególnymi okolicznościami. Przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji rozumienie "szczególnych okoliczności" z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach uznać należy za prawidłowe. Tym samym prawidłowo, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, WSA zwrócił uwagę, że od [...] maja 2017 r. wnioskodawca pozostawał w ciągłym zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu społecznemu oraz emerytalnemu i rentowemu. Z uwagi na zdiagnozowane problemy z kręgosłupem przez 6 miesięcy przebywał na zwolnieniach lekarskich, był rehabilitowany, następnie w okresach od [...] lipca 2019 r. do [...] września 2019 r., od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. miał przyznane świadczenie rehabilitacyjne a od dnia operacji kręgosłupa tj. [...] sierpnia 2020 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia [...] lutego 2022 r. Do powyższej okoliczności organ administracji przez pryzmat wystąpienia "szczególnych okoliczności" nie odniósł się ani nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Tymczasem w kontekście oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności" powyższy fakt, co zaznaczył Sąd I instancji, winien być zbadany jako jeden z istotnych elementów, tym bardziej, że powstał w okresie nieprzerwanego pozostawania w zatrudnieniu. W tej sytuacji samo odniesienie się do okresów zatrudnienia uznać należy za niewystarczające. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd administracyjny przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego oraz ustosunkował się do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie ww. przepisu. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji. Tym samym bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie organu administracji za wadliwe to prawidłowo orzekł o jego uchyleniu. Skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił na czym jego zdaniem polega naruszenie przez sąd administracyjny art. 52 p.p.s.a. statuującego obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarżący po wydaniu decyzji przez Prezesa ZUS mógł wystąpić do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wnieść skargę do sądu administracyjnego z czego skorzystał, zatem powyższy zarzut jest całkowicie niezrozumiały i bezzasadny. W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS nie dopełnił obowiązków spoczywających na nim mocą przepisów k.p.a. Nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał wszechstronnej oceny zebranych materiałów dowodowych, dlatego WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję (nie przesądzając o sposobie zakończenia sprawy) postąpił prawidłowo. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.