III OSK 4950/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 260/20 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 44/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych [...], z dnia 11 października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz L.S. kwotę 720 (siedmiuset dwudziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa260/20 oddalił skargę L.S. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 44/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Centralna Komisja Lekarska wydała w dniu 17 grudnia 2019 r. decyzję nr 44/2019, którą po rozpatrzeniu odwołania L.S. utrzymała w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych [...], zwanej dalej "[...]RKL", z dnia 11 października 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia 11 października 2019 r. nr [...] [...] Rejonowa Komisja Lekarska umorzyła w całości postępowanie dotyczące ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem pozostającym w związku ze służbą. Decyzja została wydana na skutek uchylenia decyzji [...] z dnia 25 października 2017 r. na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1767/18. W uzasadnieniu decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 44/2019 organ II instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zdarzenie opisane w protokole powypadkowym nie spełnia definicji wypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę L.S.na ww. decyzję organu. Sąd I instancji w uzasadnienia wyjaśnił, że punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1767/18. W ocenie WSA w Warszawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy odniosły się do wskazanych w powyższym wyroku kwestii i rozważyły je zgodnie z zaleceniami Sądu, stwierdzając, że schorzenie skarżącego nie zostało spowodowane wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi warunkami służby, ale ma charakter pierwotny związany z krótkowzrocznością skarżącego, powodującą zmiany budowy gałek ocznych z pociąganiem siatkówki stwarzające podatność na zachorowanie, tj. rozrzedzenie siatkówki, przedarcia i otwory w siatkówce. Organ I instancji powołał się także na brak urazu stwierdzony przez lekarza na podstawie wywiadu z Izby Przyjęć Szpitalnego Oddziału Ratunkowego [...] w dniu ujawnienia wady, tj. 22 kwietnia 2016 r. Zatem w zaistniałej sytuacji, w której organ stwierdził, że schorzenie skarżącego nie zostało spowodowane wypadkiem, ale ma charakter pierwotny, Sąd I instancji uznał, iż właściwą formą zakończenia postępowania wszczętego z urzędu jest jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.S., zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.00.98.1071 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 4 i 47 ust. 1 pkt. 1-3) ustawy o komisjach lekarskich, polegające na: - przeprowadzeniu przez Sąd błędnej oceny kontroli działania organów administracji publicznej procedujących w sprawie skarżącego i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że Centralna Komisja Lekarska MSW w Warszawie posiadała kompetencje do zastosowania trybu określonego w art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy stwierdziła, że schorzenie skarżącego nie zostało spowodowane wypadkiem w służbie, lecz ma charakter pierwotny, a tym samym Sąd błędnie nie uznał zarzutów postawionych w skardze, że organ orzeczniczy nie posiadał kompetencji do podważania wiarygodności ustaleń dokonanych przez właściwą do tego celu komisję powypadkową, a jedynie powinien był ocenić sprawę pod kątem merytorycznym (wyłącznie medycznym) i wydać orzeczenia lekarskie w trybie i zasadach określonych w ustawie o komisjach lekarskich - tj. wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art 47 ustawy o komisjach lekarskich, a który to zarzut znajduje potwierdzenie w stanowisku, który zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23.10.2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2771/19 wydanego w tym samym stanie faktycznym i prawnym wobec tegoż samego skarżącego. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; uchylenie w całości zaskarżanego wyroku WSA w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok w pierwszej instancji, a w wypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lub też został cofnięty wniosek zawierający żądanie jej wydania. Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony, która wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skierowaniem z dnia 26 sierpnia 2016 r. wystawionym przez Dyrektora Aresztu Śledczego [...] do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu L.S. spowodowanego wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi warunkami służby. Związane to było ze zdarzeniem, które miało miejsce w dniu 22 kwietnia 2016 r. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345 z późn. zm.) określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje m.in. w sprawach ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a także związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (art. 1 ust. 1 pkt 4). Jak wynika z treści art. 25 ust. 3 pkt 3 tej ustawy do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze, do komisji lekarskiej kieruje kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę, albo kierownik jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego właściwej w sprawach osobowych, na podstawie rozkazu personalnego albo decyzji w celu określenia przez komisję lekarską stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Właściwa rejonowa komisja lekarska wyznacza termin badania lekarskiego, o czym zawiadamia podmiot kierujący do komisji lekarskiej oraz osobę skierowaną, a następnie przeprowadza badanie lekarskie funkcjonariusza i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy). Rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia (art. 33 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich). Rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się również - w przypadku ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Służby Więziennej doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze, oraz w przypadku ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 - wykazem chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w Służbie Więziennej oraz wykazem norm oceny procentowej uszczerbku na zdrowiu (art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Artykuł 39 ust. 2 wskazuje, że orzeczenie komisji lekarskiej dotyczące ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osoby badanej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2 pkt 2 i 3, doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby zawiera także: 1) określenie stopnia uszkodzenia czynności naruszonego organu, narządu albo układu, łącznie z towarzyszącymi powikłaniami; 2) określenie procentowego stopnia uszczerbku na zdrowiu; 3) ustalenie, czy stwierdzony uszczerbek na zdrowiu, powstały wskutek tego wypadku lub choroby, pozostaje w związku ze służbą. Orzeczenie rejonowej komisji lekarskiej doręcza się niezwłocznie na piśmie wraz z uzasadnieniem osobie badanej albo osobie zainteresowanej oraz podmiotowi kierującemu do komisji lekarskiej, a w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby - organowi właściwemu do ustalania prawa do świadczenia odszkodowawczego przysługującego w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (art. 41 ust. 1 ustawy). Od wydanego przez rejonową komisję lekarską orzeczenia osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji (art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie [...] Rejonowa Komisja Lekarska decyzją nr [...] z 11 października 2019 r. umorzyła postępowanie w całości kwestionując zasadność ustaleń zawartych w protokole powypadkowym wiążących uszkodzenie oka z czynnikiem zewnętrznym zgłaszanym przez zainteresowanego dla potrzeb protokołu. Centralna Komisja Lekarska decyzją nr CKL-711-1-24/2019/AB z 17 grudnia 2019 r. podzieliła stanowisko [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej, że postępowanie orzecznicze stało się bezprzedmiotowe i skutkuje brakiem podstawy do ustalenia uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem, co stanowi podstawę do jego umorzenia. W ocenie Sądu stanowisko obu Komisji, co do bezprzedmiotowości postępowania orzeczniczego w zakresie ustalenia uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem, skutkującego podstawę do jego umorzenia jest nieprawidłowe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły, bowiem żadne wskazane na wstępie przyczyny, które czyniłyby postępowanie orzecznicze wszczęte na podstawie skierowania bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania tj. sprawa administracyjna, która mogła być załatwiona orzeczeniem komisji lekarskiej oraz istniała strona tego postępowania. [...] Rejonowa Komisja Lekarska oraz Centralna Komisja Lekarska zobowiązane były zatem rozpoznać sprawę orzec co do jej istoty. Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie przewidują umorzenia postępowania orzeczniczego z przyczyn merytorycznych, czyli oceny medycznej co do stanu zdrowia (por. postanowienia NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 247/18 oraz I OSK 248/18 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, umarzając postępowanie, komisje lekarskie w sposób nieprawidłowy zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie orzecznicze dotyczące L.S., zainicjowane skierowaniem, nie stało się bezprzedmiotowe (zob. także wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2020 r., sygn. II SA/Wa 2771/19. Rozpoznając ponownie sprawę [...] Rejonowa Komisja Lekarska powinna zatem wydać orzeczenie merytoryczne w sprawie na podstawie posiadanych dokumentów i oceny stanu zdrowia osoby badanej, które nie musi być pozytywne dla badanego. Na marginesie tej sprawy należy zwrócić uwagę, że to organ odszkodowawczy wydaje decyzję w sprawie odszkodowania, dopiero w niej ustalając prawo do odszkodowania na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, stwierdzającej procentowy stopień uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza powstały wskutek wypadku (§ 10 i 12 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 lipca 2010 r. w sprawie postępowania dotyczącego przyznawania odszkodowań i zwrotu kosztów zaopatrzenia w wyroby medyczne funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.U. z 2010 r., nr 142 poz. 957). Zatem organ odszkodowawczy będzie musiał uwzględnić w swojej decyzji ustalenia i konkluzje poczynione przez komisje lekarskie, chociażby ze względu na aspekt fachowości tego organu i wiadomości specjalnych przez niego posiadanych. Dlatego też skoro [...] Rejonowa Komisja Lekarska, a w ślad za nią Centralna Komisja Lekarska widzą bezzasadność żądania strony, która wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia, to powinny dać temu wyraz w merytorycznym orzeczeniu, z którego będzie wynikało, czy nastąpiło uszkodzenia czynności naruszonego organu, narządu albo układu, łącznie z towarzyszącymi powikłaniami, jaki jest procentowy stopień uszczerbku na zdrowiu, a przede wszystkim czy w świetle posiadanej wiedzy medycznej i doświadczenia zawodowego stwierdzony uszczerbek na zdrowiu powstał wskutek wypadku lub pozostaje w związku ze służbą. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia 11 października 2019 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.