II SAB/Ol 185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku A. B. z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. B. kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. (dalej jako: "skarżący"), wnioskiem z dnia [...] r., zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt", "organ") o udostępnienie aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji – sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 350 z późn. zm., dalej jako: "u.b.o.w.") – w odniesieniu do akwenów położonych na terenie Gminy. W piśmie z dnia [...] r., Wójt poinformował, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, wobec czego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Wyjaśniono, że informacją publiczną są takie dane, które odnoszą się do interesu społecznego, z którym nie można mylić interesu indywidualnego podmiotu występującego o udostępnienie informacji publicznej. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb, przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych czy zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Zatem wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, ponieważ nie odnoszą się do spraw publicznych. Wskazano, że skarżący pełni funkcję Prezesa Zarządu [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego (dalej jako: "WOPR"), tj. podmiotu o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.b.o.w., zobowiązanego do udziału w analizie zagrożeń, dlatego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy ściśle jego działań. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacje, o których udostępnienie strona się zwróciła, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, ponieważ stanowią informację o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej; analiza stanowi bowiem jeden z elementów zadań własnych gminy, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa na akwenach. Z powodu nieudostępnienia żądanej informacji, organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę, Wójt wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że we wniosku wskazano związek art. 4 ust. 1 pkt 1 u.b.o.w. z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który dotyczy bezpieczeństwa na terenie parku narodowego lub krajobrazowego, za które odpowiada dyrektor parku, a nie wójt gminy. Ponadto podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podpisał A. B. jako Prezes Zarządu, a wskazany adres e-mail ([...]) jest oficjalnym adresem kontaktowym WOPR, wobec czego stwierdzono, że wniosek nie dotyczył udzielenia informacji publicznej, ale ściśle działań WOPR. Podano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publiczne polega na korzystaniu z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska i dobro publiczne. Skarżący natomiast oferuje w swojej działalności usługi polegające na sporządzaniu projektu analizy zagrożeń, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.b.o.w.; WOPR przesłał do Urzędu Gminy propozycję umowy o dzieło w tym zakresie, wartość zadania wskazana w umowie to 980 zł netto. Ponadto, skarżący prowadził warsztaty organizowane przez WOPR, w których uczestniczył pracownik Urzędu Gminy. Szeroko przytaczając orzeczenia sądowoadministracyjne, dotyczące nadużycia prawa do informacji publicznej, raz jeszcze podkreślono, iż celem przepisów u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do innych celów niż wymienione w ustawie. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 32, dalej jako: "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.), wójt jest organem wykonawczym gminy. Okolicznością bezsporną pozostaje więc, że Wójt Gminy [...] należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Jak słusznie wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest definicji legalnej pojęcia informacji publicznej. "Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społeczne" (wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, LEX nr 3240618). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie ulega więc wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącego, tj. analiza zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.b.o.w. stanowi informację publiczną. Jest to bowiem dokument wytworzony przez właściwy organ – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.b.o.w. również przez wójta – i dotyczący sprawy publicznej, jaką jest bezpieczeństwo publiczne nad akwenami wodnymi znajdującymi się na terenie gminy, które nie są jednocześnie terenem parku narodowego lub krajobrazowego oraz terenem, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wójta, zawartym zarówno w piśmie z 27 września 2021 r., jak i w odpowiedzi na skargę, że wniosek skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z tego powodu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ponieważ ma służyć wnioskodawcy do prywatnych celów. Kwestia sporządzenia analizy bezpieczeństwa jest sprawą publiczną, dotyczącą ogółu społeczeństwa. Zgodzić się należy z organem, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej (wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3943/21, LEX nr 3207221). Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, a przedmiotem wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie; sam fakt, że skarżący jest Prezesem Zarządu WOPR nie przesądza, że wnioskowana o niego informacja w zakresie bezpieczeństwa społecznego na obszarach wodnych dotyczy jego indywidualnych spraw. Celem uchwalenia ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych było bowiem zintensyfikowanie działań mających na celu poprawę bezpieczeństwa na obszarach wodnych (zob. uzasadnienie projektu ustawy, Druk Sejmowy 3448 z dnia 22 lipca 2010 r.). Taki również cel, w ocenie Sądu przyświeca ochotniczemu ratownictwu wodnemu. Istotą problemu prawnego występującego w kontrolowanej sprawie jest więc okoliczność, czy Wójt mógł załatwić wniosek skarżącego, przesyłając mu pismo, powołując się w nim na "nadużycie prawa do informacji" przez skarżącego z ww. względów. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z wyżej powołanych przepisów wprost wynika, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzić więc należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma, informującego wnioskodawcę, że organ nie udzieli mu żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jedynie możliwość poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź, że żądana informacja nie jest informacja publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21, LEX nr 3181561). Sąd wskazał zaś, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publuczną. Oznacza to, że Wójt nie mógł załatwić wniosku skarżącego pismem. Jeżeli zaś organ uważał, że doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organom nie wolno działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku, z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji. Takie postępowanie godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie pisma pozbawia wnioskodawcę możliwości poddania tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a tym samym pozbawia stronę ochrony prawnej. Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem Wójta było więc udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec zaniechania organu udostępnienia żądanej analizy lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź stwierdzenia, że organ takiej informacji nie posiada, stwierdzić należy, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Wobec tego, w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku z dnia 12 września 2021 r. w terminie 14 dni. Sąd orzekł w pkt II. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto, wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, CBOSA). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie; organ odpowiedział skarżącemu w dniu 27 września 2021 r., a z treści pisma oraz odpowiedzi na skargę wynika, że brak załatwienia wniosku wynikał z nieprawidłowego stanowiska, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III. wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu uiszczonego od skargi (100 zł).