II SA/Po 423/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. C. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i dokończeniu ściany oddzielenia pożarowego na tym budynku na terenie położonym w [...], gm. Ż., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]). Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. ad K. działając w imieniu M. C. i M. T. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, domagając się o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. C. i M. T., reprezentowanych przez pełnomocnika adw. Z. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W skardze z dnia 13 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. i M. T., reprezentowane przez adw. Z. K., wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 33 § 3 K.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez dokonywania jej merytorycznej oceny. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 § 2 i § 3 K.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Jak przy tym wynika z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy uprawniony jest do rozpoznania odwołania wyłącznie wówczas, gdy spełnia ono wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych. Odwołanie stanowi środek prawny, który strona może wnieść osobiście lub przez pełnomocnika. Jeżeli odwołanie nie zostało wniesione przez stronę osobiście, ale pochodzi od pełnomocnika, to stosownie do przepisu art. 33 § 3 K.p.a., jest on zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy, mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu, ma obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2832/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem bazy CBOSA). Aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 219/19). Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do odwołania, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu zgodnie z przepisem art. 64 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pozostaje skorzystanie z mechanizmu zapisanego w powołanym przepisie, tj. wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Rzeczą organu jest bowiem ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności procesowych w imieniu strony. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku organ odwoławczy władny jest merytorycznie rozpatrzeć odwołanie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy odwołania, zostało ono wniesione w imieniu odwołujących się M. C. i M. T. przez adwokata Z. K.. Do odwołania dołączone jest jednak wyłącznie pełnomocnictwo udzielone adwokatowi Z. K. przez M. T. (k. nienumerowana akt adm. organu odwoławczego znajdująca się między k. [...] i [...]). W aktach sprawy brak jest natomiast pełnomocnictwa do działania w imieniu M. C.. Oznacza to, że odwołanie złożone w imieniu M. C. posiada brak formalny w postaci braku pełnomocnictwa dla adw. Z. K. do działania w jej imieniu. W tej sytuacji, organ odwoławczy był zobligowany do wezwania adw. Z. K. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania wniesionego w imieniu M. C. poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w jej imieniu, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił i rozpoznał odwołanie ze wskazanym brakiem formalnym. Tymczasem do czasu usunięcia braku odwołania nie mogło ono wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Samorządowego Kolegium Odwoławczego do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Takie stanowisko jasno wynika z przepisów prawa i jest także potwierdzone bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w którym ukształtował się pogląd, że prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, czy też pełnomocnictwa, oznacza wadliwość postępowania. Stosownie bowiem do przepisów art. 127 i nast. K.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania. Odwołanie, które zostało wniesione przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania do działania w imieniu strony, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym bardziej nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Dopiero wniesienie odwołania, które spełnia wymagania formalne, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 422/21). Końcowo podkreślić należy, że choć pełnomocnik legitymował się pełnomocnictwem do wniesienia odwołania w imieniu M. T. wskazać należy, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego. Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie na skutek odwołania innej strony. Konieczne więc było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z uwagi na stwierdzony zakres uchybień, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Niezależnie od powyższego Sądu wskazuje organowi odwoławczemu, że na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie sposób ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Na oryginale odwołania brak jest prezentaty organu I instancji wskazującej datę złożenia odwołania w siedzibie organu, a w aktach sprawy brak jest koperty, w której wskazane odwołanie mogło zostać nadane. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie ustalenie tej okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 33 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wskazówek i zaleceń zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. W szczególności wezwie adw. Z. K. do uzupełnienia braku formalnego odwołania M. C. poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w jej imieniu, pod rygorem pozostawienia odwołania M. C. bez rozpoznania. Organ odwoławczy ustali także, czy odwołanie M. C. i M. T. zostało złożone w terminie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 stycznia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania.