I OSK 992/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 641/20 w sprawie ze skargi B.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz B.M. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 641/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej zwane "Kolegium") decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy W. (dalej zwanego "Wójtem Gminy") z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...], mocą którego orzeczono o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy W. nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., działka nr [...], o powierzchni [...] m2. Pismem z dnia 1 października 2019 r. Gmina W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - zwanej dalej "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wyjaśniło, że Gminie nie przysługuje prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydawał decyzję administracyjną. Na powyższe postanowienie Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że Gminie W. nie przysługuje status strony. Kolegium postanowieniem z dnia [..] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 28 K.p.a., uwzględniło powyższą skargę w całości i uchyliło w całości własne postanowienie dnia [...] kwietnia 2020 r. (punkt 1) oraz stwierdziło, że ww. postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2). Kolegium uznało, że Gmina W. posiada interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zdaniem Kolegium interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej, wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela z wszystkimi tego konsekwencjami. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 106/20. Jednocześnie, Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało przy tym, że podstawą prawną stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przepis art. 134 K.p.a., natomiast uznanie braku legitymacji prawnej do złożenia wniosku w wyniku niepełnej analizy okoliczności sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść aktu nie pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste zestawienie ich ze sobą. Skargę na powyższe postanowienie złożył B.M. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 134 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości wobec uznania, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Kolegium z dnia [...] września 2019 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Gmina W. w piśmie procesowym z dnia 1 września 2020 r. wniosła o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W ocenie Sądu Kolegium trafnie stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu, że Gmina, wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta, posiada interes prawny w tej sprawie, a tym samym była legitymowana do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2019 r. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest możliwe wtedy, gdy organ administracji uzna, że środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot niemający legitymacji procesowej, czyli nieposiadający statusu strony. Zainicjowanie postępowania odwoławczego i w jego efekcie ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji jest bowiem wyłączną kompetencją strony tego postępowania. Organ odwoławczy nie działa zatem z urzędu, lecz na żądanie uprawnionego podmiotu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań jest zatem zobowiązany dokonać oceny, czy osoba żądająca udzielenia jej ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, ma status strony. Jak zauważył Sąd I instancji, na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze fakt, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpoznanie sprawy podjęto w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnych K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast art. 157 § 2 K.p.a., który przewiduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony stosuje się art. 28 K.p.a. Owa odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., II OSK 1542/13, LEX nr 1769895). Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, Legalis). Co istotne, zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W niniejszej sprawie, mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, żaden z organów Gminy nie miał więc przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotu pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w którejkolwiek z administracyjnych instancji orzeczniczych. W konsekwencji, w ocenie sądu, nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy, jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia [...] sierpnia 1994 r., natomiast istotna dla niniejszej sprawy kwestia dotyczy udziału Gminy, reprezentowanej przez Wójta, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest więc możliwość odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie reguła kolizyjna, która wyklucza możliwość udziału gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne). Sąd stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn.. akt I OPS 2/15, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi do sadu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzje w pierwszej instancji. Niemniej jednak, jeżeli przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niezależnie od oceny, że Gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż uchylone zaskarżonym postanowieniem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kreuje interes prawny strony wynikający z przepisów prawa procesowego, jako adresata tego postanowienia. W celu stwierdzenia istnienia interesu prawnego lub obowiązku po stronie danego podmiotu, konieczne jest ustalenie związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej "u.g.g.", który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. Stanowi on, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie są zasadne twierdzenia co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic, i z którym wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania. Tym samym Sąd podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 686/19, z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 104/20 i II SA/Gd 112/20, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 685/19, 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 241/20 czy z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 337/20. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja o podziale nieruchomości z jednej strony przesądziła w niniejszej sprawie losy prawne gruntu wydzielonego pod budowę ulic, a z drugiej stwierdziła brak podstaw do ustalenia przez gminę odszkodowania za przejęte na własność grunty w trybie administracyjnym w związku ze zrzeczeniem się odszkodowania przez właścicieli. W tych okolicznościach skutki dokonanej w trybie nadzwyczajnym ingerencji w treść decyzji podziałowej określającej sytuację prawną Gminy, kształtują jej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, albowiem wkraczają w sferę jej uprawnień i obowiązków majątkowych zasługujących na ochronę. Sąd podzielił też pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 i z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3799/19. Jednocześnie skład orzekający zauważył, że w orzecznictwie prezentowany jest odmienny pogląd wynikający z uchwały NSA I OPS 2/15. W związku z tym, popierając swoje dotychczasowe stanowisko, Sąd uznał, że skoro postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez legitymowany podmiot i oddziałuje ono na prawa majątkowe Gminy, zaś jej organy nie występują w tej sprawie na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2019 r. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł B.M. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż Gmina W. miała interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało możliwością uwzględnienia tej skargi w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), a w dalszej kolejności oddaleniem skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a., 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż Gmina W. była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] września 2019 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uznaniem przez Sąd możliwości złożenia przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, a w dalszej kolejności uznaniem przez Sąd możliwości zaskarżenia przez Gminę postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r., co otworzyło drogę do uwzględnienia skargi wniesionej przez Gminę W. w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), a w dalszej kolejności oddaleniem skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Gminy W., oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie skarga Gminy nie tylko nie zasługiwała na uwzględnienie, ale wręcz nie powinna zostać rozpoznana merytorycznie. Gmina W. nie była bowiem czynnie legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez wzgląd na treść art. 28 K.p.a. Wobec powyższego skarga Gminy wniesiona została przez podmiot do tego nie uprawniony tj. nie posiadający interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanego orzeczenia SKO, a to przez wzgląd na treść art. 50 § 1 P.p.s.a. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał bogate orzecznictwo NSA, zgodnie z którym jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja wydana wcześniej przez organ tej jednostki w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. Postanowienie organu nadzoru z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uwzględnia skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie objętej wnioskiem złożonym przez Gminę W. i do tej Gminy zostało skierowane. Dlatego Gmina W. – jako adresat ww. postanowienia [...] kwietnia 2020 r. – miała zatem interes prawny w jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Odmiennie natomiast kształtuje się interes prawny Gminy W. w kwestii dopuszczalności kwestionowania decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego wydanych w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, co ma znaczenie także w odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. K.p.a wobec decyzji organu tej gminy. Jak wskazano uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z dnia 24 listopada 2020 r. I OSK 1378/20, I OSK 1448/20, I OSK 1450/20, I OSK 1451/20, I OSK 1452/20, I OSK 1491/20, I OSK 1668/20, I OSK 1964/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokach, Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15), zgodnie przyjmują, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. - do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest kwestionowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydal rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego. Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. K.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia. Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji. Należy podkreślić, że jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem znaczenia – wskazana przez Sąd I instancji – okoliczność, że Wójt Gminy nie jest podmiotem, którego wniosek wszczął postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie W. legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działki gruntu wydzielonej decyzją wydaną przez Wójta tej Gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji, oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych. Biorąc pod uwagę ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes. Konkludując powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Powyższe nie pozbawia jednak gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób nie wynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów. Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określone w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 K.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a. Z tych względów błędne okazało się stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, o posiadaniu przez Gminę W. interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 1994 r. Jeżeli nawet z decyzją tą są związane skutki prawnorzeczowe powstające z mocy samego prawa wobec Gminy W., to z przedstawionych powyżej względów, nie są one wystarczające do przyznania Gminie W. przymiotu strony także w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta tej Gminy z [...] sierpnia 1994 r. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a i art. 54 § 3 P.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wniosek o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania Gminy W. kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200-210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.