I SAB/Wa 285/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.B. i A.B. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] lipca 1974 r., położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej dawne działki nr [...], [...], [...] oraz część działek nr [...] i [...] z obrębu [...], w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K.B. i A.B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. K. B. i A. B., reprezentowani przez radcę prawnego A. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 1997 r. dotyczącego zwrotu nieruchomości [...], oznaczonej jako dawne działki nr [...],[...],[...] i cz. działek nr [...] i [...], z obrębu [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r., Rep [...], stanowiącej współwłasność A. B. oraz P. C. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] grudnia 1997 r. (data wpływu do organu) P. C. i A. B., spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości L. C., wystąpili o zwrot części działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych w W. Ponieważ przedmiotowy wniosek nie określał precyzyjnie zakresu żądania, na podstawie dokumentacji mapowej Prezydent [...] ustalił, że wszystkie wymienione we wniosku działki położone są wzdłuż ulicy [...]. Pismem z [...] czerwca 2000 r. A. B. wystąpiła o rozpatrzenie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej część dz. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], a w następnej kolejności część nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. W dniu [...] stycznia 2001 r. zmarł P. C. Do postępowania w charakterze stron dołączyli jego spadkobiercy A. C., G. K. i E. S. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r. Starosta [...] (wyznaczony przez Wojewodę [...] do rozpoznania sprawy) orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 (część dawnej działki nr [...] z obr. [...]). Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał decyzję z [...] grudnia 2005 r. w mocy Pismem z [...] grudnia 2006 r. Starosta P. wezwał pełnomocników stron postępowania – K. B. (pełnomocnika A. B.) i M. D. (pełnomocnika A. C., G. K. i E. S.) o sprecyzowanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zaznaczenie na kopii mapy części nieruchomości, które nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie K. B., pełnomocnik A. B., w dniu [...] grudnia 2006 r. złożył mapę z zaznaczonym fragmentem nieruchomości, o której zwrot ubiega się wnioskodawczyni. Z kolei M. D., pełnomocnik A. C., G. K. i E. S., przy piśmie z [...] grudnia 2006 r. złożyła mapę z zaznaczoną częścią nieruchomości, o zwrot której ubiegają się reprezentowane przez nią osoby. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Starosta P. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 (część dawnej działki nr [...] z obrębu [...]). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. nr [...], wyrokiem WSA w Warszawie z 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 586/09, a następnie wyrokiem NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 140/10. Pismem z [...] października 2019 r. Prezydent [...] zwrócił się do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa o wskazanie, czy wniosek inicjujący postępowanie zwrotowe został w całości rozpatrzony, a roszczenia dawnych właścicieli zaspokojone. Przy pismach z [...] lipca i [...] października 2020 r. Starosta P. zwrócił Prezydentowi akta sprawy jednocześnie informując, że wniosek o zwrot z grudnia 1997 r. dotyczył zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wzdłuż ul. [...], niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, stanowiącej części dawnych działek nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], przy czym dawne działki nr [...] i nr [...] stanowiły drogi. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2002 r. spadkobiercy P. C. wystąpili o zwrot części dawnej działki nr [...], stanowiącej działkę nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m2, a następnie udzielając pełnomocnictwa M. D. tylko do części dawnej działki nr [...] tj. do części działki nr [...] z obr. [...] zgłosiły roszczenie tylko do tej działki. W dniu [...] grudnia 2006 r. pełnomocnik A. B. doprecyzował wniosek o zwrot, wskazując część działki [...] i [...] z obr. [...] ( część dawnej działki nr [...]), a następnie po wykonaniu mapy podziałowej, zleconej geodecie uprawnionemu na własny koszt, wniosek o zwrot obejmował tylko część działki nr [...] z obr. [...]. Wobec powyższego, zdaniem Starosty wnioski o zwrot zostały rozpatrzone zgodnie z żądaniem wnioskodawców, to jest w całości. W związku z pozyskaniem informacji o śmierci A. C. oraz A. B. pismami z [...] listopada 2020 r. Prezydent [...] wystąpił do pozostałych uczestników postępowania o udzielenie informacji czy przeprowadzono postępowania spadkowe po zmarłych oraz dostarczono dokumenty potwierdzające następstwo prawne. Prezydent nie uzyskał odpowiedzi od E. S. i G. K. (córek A. C.) czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej A. C. Z kolei pismem z [...] stycznia 2021 r. K. B., A. B. i P. B. przekazali kserokopię aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z [...] maja 2014 r. po zmarłej A. B. oraz oświadczyli, że popierają wniosek złożony przez A. B. i zwracają się o rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o zwrot działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Prezydent uznał, że żądanie to stoi w sprzeczności z wyżej przytoczonymi ustaleniami Starosty P., zgodnie z którymi: "(...) pełnomocnik A. B. doprecyzował wniosek o zwrot, wskazując część działki [...] i [...] z obr. [...] (część dawnej działki nr [...]), a następnie po wykonaniu mapy podziałowej, zleconej geodecie uprawnionemu na własny koszt, wniosek o zwrot obejmował tylko część działki nr [...] z obr. [...]. Dlatego zdaniem organu, wnioski o zwrot nieruchomości są bezprzedmiotowe." Pismem z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik K. B. i A. B. złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania zwrotowego. Następnie pismem z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik K. B. i A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 1997 r. dotyczącego zwrotu nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako dawne działki nr [...],[...],[...] i cz. działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1974 r. W skardze zarzucono Prezydentowi [...] naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] - cz, [...],[...] cz, (obecnie [...]), Nr [...] cz, Nr [...] cz, Nr [...]- cz, z obrębu [...], wnosząc jednocześnie o wyznaczenie Prezydentowi [...] maksymalnie miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku o zwrotu powyższych nieruchomości, stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekle prowadzenie sprawy przez organ jest zawinione, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzanie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarówno on jak i wyznaczony Starosta P. podejmowali niezbędne działania w zakresie ustalenia przedmiotu zgłoszonego roszczenia o zwrot nieruchomości. Dopiero jednak szczegółowa analiza zakresu udzielonego M. D. pełnomocnictwa upoważniła Prezydenta [...] (do którego zwrócono akta prowadzonego postępowania) do podjęcia dalszych działań w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności. Prezydent dodał, że jego wątpliwości inicjujące powyższe działania dotyczyły tylko i wyłącznie kwestii doprecyzowania przedmiotu żądania przez spadkobierców P. C., reprezentowanych przez M. D. dysponującą pełnomocnictwem zawężonym do działki nr [...] z obr. [...]. Natomiast żadnych wątpliwości nie budziła kwestia doprecyzowania wniosku przez K. B., pełnomocnika A. B., bowiem zgodnie z dokumentacją zgromadzoną przez Starostę Piaseczyńskiego żądanie zgłoszone przez A. B. zostało w całości rozpoznane rozstrzygnięciami wydanymi przez Starostę P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022, poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13 oraz wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu ma zaś na celu sprawdzenie czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje to w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Prezydent [...] nie rozpoznał dotychczas wniosku o zwrot nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako dawne działki nr [...],[...],[...] i część działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego Rep-A-II Nr [...] z [...] lipca 1974 r., a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem organowi miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na uwadze, że Prezydent w odpowiedzi na skargę wskazuje jako przeszkodę w rozpoznaniu sprawy jedynie doprecyzowanie przedmiotu żądania przez spadkobierców P. C., reprezentowanych przez M. D. dysponującą pełnomocnictwem zawężonym do działki nr [...] z obrębu [...]. Powstaje zatem pytanie dlaczego w takiej sytuacji organ nie skorzystał ze środków przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, jak choćby w art. 97 tej ustawy stanowiącego o możliwości zawieszenia postępowania. Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika bowiem, że Prezydent procedował w sprawie niesprawnie i nieskutecznie. Starosta P. akta sprawy zwrócił Prezydentowi w marcu 2011 r. Organ zaś dopiero w październiku 2019 r. – czyli po 9 latach - powziął wątpliwości czy wniosek o zwrot nieruchomości został w całości rozpoznany. Uczynił to dopiero w chwili gdy zaistniała konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika aby Prezydent podejmował skuteczne czynności mające na celu usunięcia powodu, dla którego, jak sam wskazuje, nie może zakończyć postępowania - czyli ustalenia spadkobierców P. C. W aktach sprawy znajduje się tylko jedno pismo z [...] listopada 2020 r., którym organ zwrócił się do córek zmarłej A. C. (spadkobierczyni P. C.) z zapytaniem czy przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe po ich matce. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest za to uzasadnionych powodów do przyznania skarżącym sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Dlatego Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie powyższego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.