I OSK 140/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 586/09 w sprawie ze skargi M. S. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 586/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] lipca 1974 r. [...] - zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – Skarb Państwa nabył od L. C. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. D. i R., oznaczoną jako działki o numerach: [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha, z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "U. P.", zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...], wydanymi na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. – M., Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1997 r. P. C. i A. B. - następcy prawni byłego właściciela nieruchomości - wystąpili o jej zwrot, co do części położonej przy ul. C. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta P., działając jako organ wyznaczony z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia sprawy, orzekł o zwrocie na rzecz: A. B. w [...] części, A. C. w [...] części, E. S. k w [...] części i G. K. w [...] części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Jednocześnie następcy prawni byłego właściciela w/w nieruchomości zostali zobowiązani do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w kwocie [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że przedmiotowy teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Miasto Stołeczne Warszawę, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki podniósł, że zgodnie z decyzjami o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] czerwca 1973 r., nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2 została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "U. 1 Sygn. akt I OSK 140/10 P.". Następnie, decyzją Naczelnego Architekta Miasta st. Warszawy nr [...] zmieniono decyzję lokalizacyjną nr [...], wyłączając z powierzchni objętej lokalizacją, [...] ha gruntu, w tym teren objęty wnioskiem. Organ stwierdził też, iż na podlegającej zwrotowi działce nie rozpoczęto w terminie 7 lat prac związanych z realizacją celu nabycia, gdyż przeprowadzone oględziny spornego terenu wykazały, że na gruncie położonym wzdłuż ul. C. znajduje się jedynie tymczasowy parking, częściowo ogrodzony, z budką dozorcy, usypany żwirem ( częściowo wyasfaltowany) a nad działką przebiega linia wysokiego napięcia. Ponadto podniesiono również, iż z załącznika graficznego do obowiązującego dla tego terenu planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1982 r. nr [...] wynikało, że na zwracanej części nieruchomości nie przewidziano żadnych inwestycji. Zgodnie też z pismem Urzędu m. st. Warszawy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatury w Dzielnicy U. z dnia [...] maja 2007 r. na przedmiotowy grunt brak było pozwoleń na budowę. W tych warunkach zatem organ uznał, że w omawianym przypadku zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwanej dalej u.g.n.). Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazywano, że działka nr [...], na której istnieje parking osiedlowy, stanowi fragment osiedla mieszkaniowego, zrealizowanego zgodnie z Założeniami Techniczno Ekonomicznymi dla U. P. oraz zgodnie z planem realizacyjnym osiedla U. P. [...] zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...]. Podkreślano, iż w okolicznych budynkach brak jest parkingów podziemnych i w związku z tym grunt, na którym położony jest parking, został przeznaczony na cele zgodne z dokonanym wywłaszczeniem. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a. ) - skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż część objętej zwrotem nieruchomości stała się zbędna na cel, jaki wynikał z decyzji lokalizacyjnych. Na części nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, którą stanowi obecnie działka nr [...] o powierzchni 2 Sygn. akt I OSK 140/10 [...] m2 , nie została bowiem zrealizowana inwestycja, o której mowa w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1974 roku (nr [...]). Nieruchomość nabywana od L. C. pierwotnie wprawdzie leżała w granicach lokalizacji U. P., jednak decyzję lokalizacyjną nr [...] zmieniono decyzją Naczelnego Architekta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] w ten sposób, że z granic lokalizacji wyłączono [...] ha gruntu, w tym przedmiotowy teren. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z notatki urzędowej sporządzonej z oględzin terenu oraz z operatu szacunkowego z czerwca 2008 r. wykonanego przez mgr inż. T. S. wynikało, iż na działce nr [...] znajduje się tymczasowy parking, utwardzony żwirem, z częściowo wyasfaltowanym dojazdem oraz kontenerowa bucika dla obsługi parkingu. Nad działką przebiega zaś linia wysokiego napięcia. Prowadzona przy tym na w/w gruncie działalność miała charakter komercyjny. Okoliczności te zatem - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - świadczyły, że w/w parking nie stanowi części infrastruktury osiedla mieszkaniowego a zatem na przedmiotowym terenie cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "U. P." wraz ulicami nie został zrealizowany. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 137 § 1 ustawy z dnia 11 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. 262, poz. 2603), w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym urządzenia parkingu osiedlowego i budowę linii wysokiego napięcia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że na przedmiotowym gruncie został zrealizowany cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Znajduje się ona bowiem na terenie osiedla mieszkaniowego, wybudowanego zgodnie z Założeniami Techniczno-Ekonomicznymi dla U. P. Plan nie przewidywał na tym terenie obiektów kubaturowych, wobec czego działka ta została przeznaczona na 3 Sygn. akt I OSK 140/10 parking, którego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nad parkingiem przebiega linia wysokiego napięcia, która nie pozwala na zabudowę gruntu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 1324/06), skarżący kasacyjnie akcentował, iż celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla np. budynków handlowych czy usługowych, takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom a więc: boiska sportowe, garaże i parkingi. Instalację osiedlową stanowi także kabel elektryczny, instalacja sanitarna i gazowa. Zdaniem Miasta Stołecznego Warszawy realizacja dużego osiedla może trwać wiele lat, zaś uznanie wskazanej nieruchomości za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia może nastąpić wówczas, gdy cel nie zostanie w ogóle zrealizowany lub nastąpi odstąpienie od jego realizacji. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż w toku postępowania nie zbadano wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy przed zamknięciem rozprawy. Nie dokonano wnikliwej analizy przebiegu linii wysokiego napięcia i wynikających z tego faktu ograniczeń w zabudowie zwracanej nieruchomości. W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A. B. wniosła o jej oddalenie. Twierdziła w szczególności, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprzedzone powołaniem jakiejkolwiek podstawy prawnej a skarżący kasacyjnie ogólnie jedynie wskazywał na naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie sformułował zaś jednoznacznych zarzutów w stosunku do art. 137 § 1 u.g.n. Zaznaczono, iż powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego. Podnoszono też, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, a ponadto jeśli strona nie zgłaszała wniosków dowodowych, to nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia w/w przepisu procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze 4 Sygn. akt I OSK 140/10 kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w myśl tego przepisu przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten zatem reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie ma przy tym charakteru istotnego a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ( por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 października 2003 r. sygn. akt II FS 797/07, LEX Nr 496300 i z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1759/07 LEX 575446). Z treści skargi kasacyjnej wydaje się wynikać, że wnoszący tę skargę chciał zarzucić zaskarżonemu wyrokowi błąd w ustaleniach faktycznych ewentualnie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego. W tym celu jednak winien skierować zarzut w stosunku do art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje sądowi, aby w uzasadnieniu wyroku zwięźle przedstawił m. in. stan sprawy. Nie przedstawienie zaś tego stanu w sposób prawidłowy tj. np. zawierający braki w ustaleniach faktycznych stanowi obrazę tego przepisu, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa jednak skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawierała a zatem brak było podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 137 § 1 u.g.n. wyjaśnić trzeba, że również ten zarzut nie był trafny. Wyżej wskazany przepis zawiera legalną definicję zbędności nieruchomości i stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany. W przedmiotowym stanie faktycznym istotnym był fakt, że sporny grunt, choć początkowo był objęty decyzjami lokalizacyjnymi, to następnie na skutek zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], został w ogóle wyłączony spod lokalizacji inwestycji, co nastąpiło decyzją Naczelnego Architekta Warszawy nr [...], znak: [...], Mając tę okoliczność na uwadze należy stwierdzić, że obie w/w przesłanki zbędności zostały omawianym stanie faktycznym spełnione. 5 Sygn. akt I OSK 140/10 Wyłączenie spod lokalizacji inwestycji skutkuje bowiem tym, że nie można w tego rodzaju sytuacji mówić o zrealizowaniu jakiegokolwiek celu wywłaszczenia, Z tego powodu do niniejszej sprawy nie można też odnosić wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 1324/06), w którym wyrażono pogląd, iż infrastruktura (w tym parkingi) wchodzą w skład pojęcia"osiedle mieszkaniowe". Sytuacja, której dotyczy jednak w/w wyrok wymaga bowiem by, teren na którym urządzono parking osiedlowy był objęty decyzją o lokalizacji osiedla. Uzupełniająco jedynie zatem wypada wyjaśnić, że urządzenie na gruncie wyłączonym spod lokalizacji inwestycji osiedla, tymczasowego, komercyjnego parkingu, nawet jeśli korzystają z niego mieszkańcy osiedla nie dowodzi, że parking ten jest częścią osiedla mieszkaniowego i z tego powodu grunt ten nie powinien podlegać zwrotowi. Jak wspomniano, zwrócona część nabytej przez Skarb Państwa - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości -nieruchomości, została następnie wyłączona spod lokalizacji inwestycji celu publicznego, W tym momencie zatem winna być zwrócona byłemu właścicielowi. Takiego celu natomiast nie realizuje prowadzenie parkingu tymczasowego w sposób komercyjny, a istnienie nad gruntem linii wysokiego napięcia może jedynie ograniczać ewentualnie możliwości inwestycyjne na tym terenie, ale nie wpływa na kwestię możliwości zwrotu- Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. 6