I GSK 1189/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 911/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 września 2021 r. nr 350300/71/28671/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 911/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 września 2021 r., nr 350300/71/28671/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 14 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wszystkich składek, wynikających z jego odpowiedzialności jako spadkobiercy po zmarłym ojcu - płatniku składek Z.M. Decyzją z 23 lipca 2021 r. ZUS na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 83b, art. 30 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266) ze zm.), dalej: u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: grudzień 2004 r., od listopada do grudnia 2005 r., luty 2006 r., listopad 2006 r., od maja 2011 r. do czerwca 2015 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2011 r. do października 2013 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych a także w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres: grudzień 2004 r., od listopada 2005 r. do grudnia 2005., luty 2006 r., listopad 2006 r., od maja 2011 r. do października 2013 r., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2011 r. do października 2013 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 10 września 2021 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 23 lipca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że oprócz należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika z wyłączeniem należności za osobę prowadzącą działalność, na koncie płatnika figurują należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ wyjaśnił, że art. 30 u.s.u.s. nie pozwala na podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego jak i negatywnego. Przepis ten bowiem stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego organ umarza należności z tytułu składek. Umorzenie należności z tytułu składek z powodu trudnej sytuacji finansowej może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu zaś do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, przywołany przepis nie ma zastosowania, stąd organ nie mógł wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie. W skardze skierowanej do WSA w Rzeszowie D.M. zarzucił, że ZUS nie bierze pod uwagę okoliczności, że skarżący odpowiada za długi po zmarłym ojcu do wysokości nabycia spadku z dobrodziejstwem inwentarza. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 lutego 2022 r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę wskazując na wstępie, że skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także składki na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Sąd podniósł, iż przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społeczny w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu składek. Stosownie do treści art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Z kolei z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W konsekwencji, w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami nie ma w ogóle możliwości ich umarzania. Inaczej mówiąc nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego we wskazanym zakresie. Sąd zaznaczył, że przedstawiona wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zasadna w ocenie Sądu była także odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wniosku o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego, w której zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spawy, w sytuacji gdy skarżący jako spadkobierca ustawowy po zmarłym Z.M. nabył razem ze swoją matką A.R. po 1/2 części każde z nich spadek z dobrodziejstwem inwentarza do kwoty [...] zł (wartość stanu czynnego spadku, zgodnie z protokołem spisu inwentarza z 26 lipca 2017 r. ) i kwota ta została już przez spadkobierców spłacona m.in. tytułem składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: 12.2004 r., od 11.2005 r. do 12.2005 r., 02.2006 r., 11.2006 r. Ponadto A.R. spłaciła zadłużenie zmarłego w kwocie [...] zł. Jak wynika z protokołu spisu inwentarza zmarły posiadał zadłużenie m.in. w kwocie [...] zł na rzecz ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, [...] zł na rzecz Urzędu Skarbowego z tytułu niezapłaconego podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku VAT - art. 61a § 1 k.p.a., co miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędne uznanie, że rzekomo w przedmiotowej sprawie brak miałoby być podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydanie stosownej decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w sytuacji gdy zgodnie z art. 1031 Kodeksu cywilnego w razie przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko do wartości ustalonego w wykazie inwentarza stanu czynnego spadku. Zgodnie z protokołem spisu inwentarza stan bierny majątku zmarłego, tj. jego zadłużenie na datę śmierci wynosi [...] zł, w tym kwota [...] zł na rzecz ZUS, podczas gdy stan czynny majątku wynosi [...] zł, a zatem spadkobiercy ustawowi zmarłego odpowiadają za zadłużenie tylko do tej wysokości i kwota ta została już przez A.R. uiszczona z tytułu różnych zaległości, na co A.R. złożyła do akt ZUS stosowne dokumenty. W oparciu o sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie oraz decyzji z 10 września 2021 r., nr 350300/71/28671/2021 i wszczęcie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okresy wskazane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego wniósł również o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podkreślenia także wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej zarzutu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi, czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazuje, że odnoszą się one wprost do działań organu. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 61a § 1 k.p.a. Podnieść w tym miejscu należy, że sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a. Wobec powyższego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez Sąd administracyjny I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 września 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Wskazać należy, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Przy czym należy wyjaśnić, że przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Mając, więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony - umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na podstawie art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Taką interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Ponieważ nie można było rozpoznać w powyższym zakresie wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie o umorzenie należności organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników, z uwagi na brak przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z powyższego unormowania wynika, że regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Należy zauważyć, że taką wykładnię powyższego przepisu przeprowadził organ w zaskarżonej decyzji, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek. Wobec powyższego organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie w oparciu art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie miały zastosowania w sprawie, bowiem dotyczą postępowania dowodowego prowadzonego w ramach sprawy objętej postępowaniem administracyjnym. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie z powodów wyżej przytoczonych takie postępowanie nie mogło się toczyć. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły pojawić się ustalenia, których zasadnie nie poczyniono. W odniesieniu do zarzutu, iż Sąd I instancji nie uwzględnił w treści swojego uzasadnienia, iż skarżący wspólnie z matką przejął przedmiotowe zobowiązanie jako spadkobierca z dobrodziejstwem inwentarza, a wysokość stanu czynnego majątku spadkodawcy została określona na [...] zł, to zauważyć należy, iż decyzją z 6 sierpnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł na skarżącego i jego matkę – A.R. odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu zaległych składek po zmarłym ojcu – Z.M. w łącznej kwocie [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie została przez skarżącego zakwestionowana pomimo, że to w toku tego właśnie postępowania skarżący mógł ewentualnie podnosić kwestię przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza. Przy dokonywaniu oceny wydanej przez organ decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, fakt przejęcia przez skarżącego spadku po zmarłym ojcu z dobrodziejstwem inwentarza nie ma żadnego wpływy na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo, nie dopatrując się naruszenia przez organy prawa procesowego i materialnego w tej sprawie w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.