III SAB/Gl 212/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym: udostępnienia formularza oceny kandydatów, udostępnienia zestawienia punktacji służących ocenie kandydatów na wolne stanowisko bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje Wojewodę [...] do udzielenia informacji publicznej zgodnie z punktem 1 wyroku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia 19.10.2021r. J.W. – dalej skarżący - w związku z zakończeniem procedury konkursowej na stanowisko inspektora wojewódzkiego do spraw przeprowadzania i koordynowania kontroli prowadzonych w Oddziale do spraw Kontroli Zewnętrznej w Wydziale Kontroli i zamieszczonego na stronie internetowego BIP [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. ogłoszenia o wyniku naboru na to stanowisko, w którym stawał zwrócił się za pośrednictwem portalu e-PAUP do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. – dalej organ- z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie przesłania skanów dokumentów i przekazania informacji dotyczących: 1. protokołu z naboru na stanowisko urzędnicze Inspektora, 2. formularza oceny kandydatów podczas rozmowy kwalifikacyjnej na wolne stanowisko urzędnicze Inspektora, w tym listy pytań, 3. zestawienia punktacji służących ocenie kandydatów na wolne stanowisko Inspektora, według kryteriów zawartych w ogłoszeniu naboru na to stanowisko, 4. regulaminu naboru na stanowiska urzędnicze w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. Organ pismem z dnia 29.10.2021r. udzielił skarżącemu odpowiedzi do kórej dołączył skany dokumentów w postaci: protokół z naboru Zarządzenie Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 7.12.2011 r. w sprawie określenia sposobów obsadzania stanowisk oraz trybu i zasad postępowania przy naborze na stanowiska w służbie cywilnej w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. Zarządzenie Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 22.11.2012 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia sposobów obsadzania stanowisk oraz trybu i zasad postępowania przy naborze na stanowiska w służbie cywilnej w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K., a nadto skarżącemu przesłano kartę oceny skarżącego, wraz ze wskazaniem liczby punktów możliwych do uzyskania w toku całej procedury naboru. Organ w piśmie z dnia 29.10.2021 r. wyjaśnił, że art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p.- stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Odrębnym przepisem jest w tym przypadku ustawa z 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej, która w art. 29 wskazuje, że informację publiczną - w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze stanowią imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne oraz wynik naboru. Jako, że wnioskowany przez skarżącego protokół z naboru jest integralną częścią informacji o jego wyniku, dokument ten podlega udostępnieniu. Odnosząc się do pozostałych punktów wniosku skarżącego organ stwierdził, że w zakresie wniosku o "listę pytań" z rozmowy kwalifikacyjnej to nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zatem brak podstaw do jej udostępnienia, a na poparcie słuszności stanowiska przywołał wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/10. W skardze do WSA w Gliwicach skarżący postawił organowi zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wojewodę [...] w K., stawiając zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności na skutek nadmiernego ograniczenia prawa do wiedzy o działaniach władz publicznych, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 litera "g" u.d.i.p. w zw. z art. 29 ustawy o służbie cywilnej. Podniósł, iż organ nie udostępnił wszystkich żądanych informacji, o których mowa we wniosku, a będących częścią dokumentacji naboru, co uniemożliwia mu zapoznanie się z doświadczeniem zawodowym, wykształceniem kandydatów, a zatem kryteriami będących przedmiotem oceny, warunkującymi finalnie uzyskaniem zatrudnienia w admirustracji rządowej. Organ pomimo, że jest w posiadaniu kart ocen kandydatów zawierających wyżej żądane informacje ich nie udostępnił; informacji tych nie zawiera również protokół naboru. Organ nie udostępnił także skarżącemu listy pytań zadawanych poszczególnym kandydatom podczas dwugodzinnej rozmowy kwalifikacyjnej, dokumentu, na podstawie którego dokonano ostatecznej oceny/klasyfikacji kandydatów, której wynik miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego naboru. Zdaniem skarżącemu uzyskanie odpowiedzi w kwestii, czy i w oparciu o jakie czynniki, elementy i kryteria skarżący jak i inni uczestnicy postępowania zostali ocenieni (punktowani) przez poszczególnych członków Komisji Rekrutacyjnej w segmentach kompetencji twardych i kompetencji miękkich, w tym w rozmowie kwalifikacyjnej. W sprawie także niezasadnie nieudostępniono formularza oceny kandydatów dopuszczonych do rozmowy kwalifikacyjnej na wolne stanowisko urzędnicze Inspektora, jak i zestawienia punktacji służących ocenie kandydatów na to stanowisko według kryteriów zawartych w ogłoszeniu naboru. Zdaniem skarżącego organ w żaden racjonalny sposób nie uzasadnił odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej w tej części, nie odmówił też jej udzielenia w formie opisanej w ustawie, jaką jest decyzja administracyjna. Podniósł, iż NSA wskazał, że ustawa o służbie cywilnej nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej stanowi co prawda uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa bowiem te informacje, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, nie wyłącza jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych, w tym szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wskazane w pismie doręczonym stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca precyzyjnie wskazał, iż domaga się udostępnienia informacji publicznej co do: 1. protokołu z naboru na stanowisko urzędnicze Inspektora, 2. formularza oceny kandydatów podczas rozmowy kwalifikacyjnej na wolne stanowisko urzędnicze Inspektora, w tym listy pytań, 3. zestawienia punktacji służących ocenie kandydatów na wolne stanowisko Inspektora, według kryteriów zawartych w ogłoszeniu naboru na to stanowisko, 4. regulaminu naboru na stanowiska urzędnicze w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. Organ w odpowiedzi na wniosek z 29.10.2021r. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 29.12.2021r. Do odpowiedzi dołączono skan dokumentów z protokołu naboru, zarządzenia Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w sprawie obsadzania stanowisk i trybu i zasad postępowania przy naborze na stanowisko w służbie cywilnej w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. Organ wskazał przy tym, iż informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska podlega ujawnieniu w zgodzie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. który to odsyła do art. 29 ustawy o służbie cywilnej, który z kolei stanowi, iż informacją publiczną - w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogloszniu o naborze stanowią imiona i nazwiska kandydatów którzy spełniają wymogi formalne oraz wynik naboru. W zakresie zaś informacji co do listy pytań organ zauważył, iż nie jest to informacja publiczna. Spór dotyczy zatem bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji w zakresie pkt 2 i 3 wniosku, a zatem formularza oceny kandydatów podczas rozmowy kwalifikacyjnej na wolne stanowisko urzędnicze Inspektora, w tym listy pytań, zestawienia punktacji służących ocenie kandydatów na wolne stanowisko Inspektora, według kryteriów zawartych w ogłoszeniu naboru na to stanowisko. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, udziela w okrojonym, niepełnym zakresie żądane informacje. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy informacje opisane w pkt 2 i 3 wniosku posiadają charakter informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot do którego strona skierowała wniosek Wojewoda [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Protokół z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, o jakim mowa w art. 30 ustawy o służbie cywilnej (t.j. DZ. U. z.2021 poz.1233) stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zatem stronie po myśli art. 2 i art. 3 tej ustawy przysługuje dostęp do takiego dokumentu. Tylko wówczas organ mógłby odmówić udostępnienia tego dokumentu, gdyby wszystkie zawarte w nim informacje zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mianowicie, stosownie do powołanego przepisu sporządza się protokół z przeprowadzonego naboru. Protokół zawiera: 1) określenie stanowiska pracy, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu; 2) liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów formalnych; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Zdaniem Sądu to, że przepisy ustawy o służbie cywilnej kwalifikują informacje dotyczące imion i nazwisk kandydatów, jako informacje publiczne (art. 29 tej ustawy) nie oznacza, że pozostałe informacje, zwarte w dokumentach naboru w tym protokoły, załączniki, takiego waloru nie posiadają. Organ dokonując kwalifikacji oceny, czy żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informacje publiczne wadliwie uznał, że ustawa o służbie cywilnej określa autonomicznie i samodzielnie, które z informacji dotyczące naboru kandydatów do służby cywilnej, stanowią informację publiczną. Całkowicie pominął art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30.10.2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21.07.2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. Cbosa orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu protokół z przeprowadzonego postępowania przy naborze rekrutacyjnym, w tym formularz oceny kandydatów podczas rozmowy kwalifikacyjnej, zestawienie punktacji służących ocenie kandydata na wolne stanowisko Inspektora mają walor informacji publicznej. W protokole tym winno się znaleźć krótkie uzasadnienie wyłonienia najlepszego kandydata przez Komisję, które z kolei winno wynikać z fomularza oceny poszczególnych kandydatów z rozmowy kwalifikacyjnej, jak i z zestawienia punktacji służących ocenie kandydata. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, jak również informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3g u.d.i.p.). Zdaniem Sądu, w zamyśle ustawodawcy było zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną. Sposób wyłaniania najlepszych kandydatów do służby cywilnej zmierza w istocie do powierzenia im wykonywania funkcji publicznych. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zadach, zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 31 ustawy zasadniczej. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "służby publicznej", które jest szersze niż "służba cywilna", co oznacza, że nabór do tej służby powinien odbyć się na jednakowych zasadach i podlegać kontroli społecznej w postaci publicznej dostępności do procedur naboru do służby publicznej/cywilnej. Wobec tego informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to nie tylko imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ale też ich wykształcenia, stażu pracy, dodatkowych kwalifikacji itd. Jeżeli bowiem konstytucyjna zasada równości w dostępie do służby ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie, czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych kandydatów według ustalonych przy naborze kryteriów, temu służy tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki: WSA w Opolu z 21.06.2012 r., sygn. akt II SAB/Op 18/12). Zdaniem Sądu to, że przepis art. 31 ustawy o służbie cywilnej nakazuje upowszechnienie informacji o wyniku naboru w Biuletynie urzędu nie oznacza, że ustawa o służbie cywilnej wprowadza odrębny tryb dostępu do informacji publicznej. Precyzuje w nim jedynie treści, jakie winny być ujawnione w Biuletynie. Należy jednak mieć na uwadze to, iż informacje ujawnione w Biuletynie danego organu, nie muszą i z reguły nie wyczerpują, całego zakresu informacji publicznej, jaką posiada dany organ w związku ze swym działaniem w sferze publicznej. Powyższe oznacza, iż w sytuacji, gdy strona żąda informacji publicznej z tym zakresem związanym obowiązkiem organu jest ich udostępnienie. Reasumując, żądanie skarżącego co do informacji określonych w punkcie 2 i 3 wniosku za wyjątkiem listy pytań należało zakwalifikować jako informację publiczną. Skoro zatem na obecnym etapie postępowania organ nie załatwił wniosku skarżącego w tym zakresie zgodnie z przepisami u.d.i.p., to należało uznać, że pozostaje on w bezczynności i z tego powodu w tym zakresie uwzględnić skargę, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W konsekwencji powyższego w pkt 2 wyroku zobowiązano organ do udzielenia informacji publicznej w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak odpowiedzi nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie nie można mówić, gdyż organowi nie można przypisać celowego unikania odpowiedzi na pisma strony, lekceważenia obowiązków i pozostawienia sprawy bez biegu. Odpowiedź została bowiem stronie jakkolwiek niepełna, ale częściowo udzielona . W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej listy pytań podczas rozmowy kwalifikacyjnje Sąd podziela pogląd organu wyrażony w piśmie z 29.10.2021r., iż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w takiej sytuacji organ nie miał obowiązku wydać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, a jedynie poinformować pismem, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, co też uczynił. Dlatego też skarga w tej części jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.W istocie bowiem lista pytań na wolne stanowisko urzędnicze gdy nie była przygotowana przed rozpoczęciem rozmowy kwalifikacyjnej a zatem, gdy pytania były formułowane bezpośrednio podczas rozmowy kwalifkacyjnej i zadawane kandydatom niejako ad hoc nie stanowi informacji publicznej. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.