III OSK 5019/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/20 w sprawie ze skargi P. W. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. [...] w przedmiocie zdolności do czynnej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do czynnej służby wojskowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ uchybił obowiązkom w zakresie uzasadnienia wydanego orzeczenia, ograniczając się do przywołania konkretnego przepisu rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ pominął wytyczne usystematyzowane w objaśnieniach odnoszących się do pkt. 10-12 § 44 ww. rozporządzenia, w tym m.in. odnoszących się do kandydatów do służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji objaśnienia te stanowią załącznik do rozporządzenia, mają zatem charakter normatywny. W konsekwencji w uzasadnieniu orzeczenia organ nie wyjaśnił powodów oparcia rozstrzygnięcia wydanego na podstawie § 44 pkt. 12 rozporządzenia, bez odniesienia do szczegółowych objaśnień dotyczących tego punktu. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest obarczone naruszeniem prawa, które to uchybienie powodowało konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skargę kasacyjną złożyła Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z § 11 rozporządzenia oraz § 44 pkt 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w przywołanym wyżej załączniku do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej objaśnienia szczegółowe – zdaniem Sądu pierwszej instancji "o charakterze normatywnym" - zostały pominięte przez organ, a tym samym miały wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Centralna Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zaskarżony wyrok rażąco narusza przepisy wskazane w sformułowanym powyżej zarzucie. Wydane orzeczenie Centralnej Komisji jest zgodne z przepisami rozporządzenia, ale także z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierając wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dokonane rozpoznanie – obejmujące "przewlekłe zakażenie HBV" – powoduje, zgodnie z § 44 pkt. 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia, obligatoryjną niezdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej dla osób zaliczonych do gr. I (kolumna czwarta wykazu), obejmującej m.in. osoby ubiegające się o przyjęcie do zawodowej służby wojskowej. Tym samym zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazane przez Sąd pierwszej instancji objaśnienia szczegółowe do § 44 pkt 10-12 rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, zaś uznanie przez Sąd Wojewódzki, że zawarte w tym załączniku objaśnienia zostały pominięte, stanowią jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 11 rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach i § 44 pkt 12 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, upatrywanego w ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zawarte w tym załączniku objaśnienia szczegółowe zostały pominięte przez organ. Zarzut ten nie jest zasadny. Stosownie do treści art. 5 ust. 1, 6 i 7 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019r. poz. 330 ze zm.) zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją ( ust 1). Ustalono następujące kategorie zdolności fizycznej i psychicznej do zawodowej służby wojskowej: kategoria Z - zdolny do zawodowej służby wojskowej, co oznacza zdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz służby w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego; kategoria Z/O - zdolny do zawodowej służby wojskowej z ograniczeniami, co oznacza ograniczoną zdolność do dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej w poszczególnych rodzajach Sił Zbrojnych i rodzajach wojsk oraz na określonych stanowiskach służbowych; kategoria N - trwale lub czasowo niezdolny do zawodowej służby wojskowej oraz niezdolny do służby w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego (ust. 6). Orzeczenie o zaliczeniu danego żołnierza lub innej osoby do jednej z kategorii, o których mowa w ust. 6, właściwe wojskowe komisje lekarskie wydają na podstawie badania lekarskiego fizycznej i psychicznej zdolności tej osoby do służby w poszczególnych rodzajach Sił Zbrojnych i rodzajach wojsk oraz na poszczególnych stanowiskach służbowych, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, a w razie potrzeby również obserwacji w podmiocie leczniczym (ust. 7). Jak to już wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, materia orzekania w przedmiocie zdolności do służby wojskowej została szczegółowo uregulowana w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. z 2015 r. poz. 761 ze zm.) dalej jako rozporządzenie MON z 3 czerwca 2015 r. Zgodnie z § 11 tego rozporządzenia "[p]rzy orzekaniu o zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej i zaliczaniu do jednej z kategorii zdolności fizycznej i psychicznej do zawodowej służby wojskowej wojskowe komisje lekarskie uwzględniają wykaz chorób i ułomności, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia". Prawodawca dla większego ujednolicenia działalności orzeczniczej komisji lekarskich ustanowił dodatkowo załącznik nr 1 do w/w rozporządzenia tj. wykaz chorób i ułomności przy ocenie zdolności do czynnej służby wojskowej – który opatrzył objaśnieniami szczegółowymi. Objaśnienia te w sposób bardziej dokładny wskazują, w jaki sposób dokonywać kwalifikacji zdolności do służby wojskowej w przypadkach konkretnych rozpoznań. Z uwagi na fakt, że owe objaśnienia szczegółowe są częścią załącznika do rozporządzenia, same nabierają również charakteru normatywnego. Stąd organ orzekający, winien dokonywać kwalifikacji zdolności do służby wojskowej osoby orzekanej przez pryzmat stwierdzonego rozpoznania medycznego i z uwzględnieniem zarówno treści rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 3 czerwca 2015 r., jak i treści w/w szczegółowych objaśnień. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń wojskowych komisji lekarskich o zdolności do zawodowej służby wojskowej, które obejmują zagadnienia wymagające wiedzy medycznej, sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania w zakresie ustalenia stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności prawidłowego zastosowania przepisów procesowych i materialnych. W ramach tak pojętej kontroli, sąd administracyjny nie posiada uprawnień do weryfikacji medycznych ustaleń lekarzy orzekających w komisji lekarskiej i nie może dokonywać zmiany w tym zakresie, a tym samym zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej. Kontrola orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przez sąd administracyjny w zakresie zdolności do służby wojskowej ma więc charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jej badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z wymogami określonymi w przepisach aktów wykonawczych regulujących te kwestie, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby wojskowej. Rozstrzyganie o zdolności do zawodowej służby wojskowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami przewidzianymi w przepisach k.p.a. Istotne znaczenie ma w tym zakresie kwestia ustalenia okoliczności sprawy, a w szczególności zebranie odpowiednich danych medycznych, gdyż tylko pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz o zakwalifikowaniu do kategorii tej służby. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dysponując całokształtem materiału dowodowego organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną (art. 80 k.p.a.). Wyłącznie należycie ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcie sprawy w sposób odpowiadający prawu. Model sądowej kontroli działalności administracji publicznej zasadniczo nie przewiduje dla sądu administracyjnego kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy administracyjnej będącej przedmiotem jego kontroli. Podsumowując powyższe, kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (vide: wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1650/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy organu zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., aby zarówno orzekany, jak i sąd administracyjny mogli poznać drogę dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała orzekanego za niezdolnego do pełnienia zawodowej służby wojskowej (kategoria N) z powodu antygenemii HBs z wielokrotnie potwierdzoną wiremią HBV zakwalifikowaną według § 44 punkt 12 załącznika nr 1 rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. Rozpoznanie określone jako "przewlekłe zakażenie HBV" zgodnie z dyspozycją § 44 pkt 12 złącznika do rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. skutkuje orzeczeniem o: 1) Niezdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej dla osób zaliczonych do Grupy I (kolumny czwartej wykazu) obejmującej, między innymi osoby ubiegające się o przyjęcie do zawodowej służby wojskowej; 2) Zdolności do pełnienia służby wojskowej dla zaliczonych do Grupy II (kolumny piątej wykazu) obejmującej między innymi żołnierzy zawodowych; 3) zdolności lub niezdolności do pełnienia służby wojskowej dla osób zaliczonych do Grupy III (kolumny szóstej wykazu) obejmującej, między innymi kandydatów do służby w zasięgu działania promieniowania mikrofalowego oraz w warunkach działania prądu elektrycznego, jak również żołnierzy zawodowych pełniących służbę w zasięgu działania promieniowania mikrofalowego oraz w warunkach działania prądu elektrycznego. Natomiast z objaśnień szczegółowych do punktu 10-12 wynika, że "[k]andydatów do służby w zasięgu działania promieniowania mikrofalowego oraz żołnierzy zawodowych pełniących służbę w jednostkach desantowo-szturmowych oraz przewidzianych do wyznaczenia na stanowiska służbowe w tych jednostkach należy kwalifikować jako niezdolnych. Kandydatów do służby poza granicami państwa należy oceniać w zależności od specyfiki klimatyczno-geograficznej oraz sanitarno-epidemiologicznej rejonu, w którym będą pełnić tę służbę". Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że organ w istocie ograniczył się do lakonicznego przedstawienia stanu faktycznego i stwierdzenia, że "[w ]przypadku stwierdzenia obecności antygenu HBs u osoby badanej bez względu na istnienie lub brak dolegliwości z tym związanych, zgodnie z ww. przepisami komisja kwalifikuje to rozpoznanie według § 44 pkt 12. Z kolei paragraf ten w przypadku orzekania kandydata do zawodowej służby wojskowej jednoznacznie określa kategorię zdrowia "N", co oznacza niezdolność do zawodowej służby wojskowej". W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w zaskarżonym orzeczeniu nie odniosła się w sposób wyczerpujący do przepisów prawa, na podstawie których należało dokonać kwalifikacji zdolności kandydata do służby wojskowej. W istocie bowiem organ ograniczył uzasadnienie wydanego orzeczenia do przywołania konkretnego zapisu rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 3 czerwca 2015 r. Pominął jednakże zupełnie wytyczne, usystematyzowane w szczegółowych objaśnieniach odnoszących się do pkt. 10-12 a więc – jak wynika z ich treści – odnoszących się m.in. do kandydatów do służby. Nie jest więc wiadomym, czy organ przy orzekaniu brał pod uwagę powyższe objaśnienia, czy też świadomie uznał, iż w realiach faktycznych sprawy nie znajdują one zastosowania. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem orzekanemu w sposób dokładny, powodów oparcia rozstrzygnięcia na § 44 pkt 12 z pominięciem szczegółowych objaśnień dotyczących przedmiotowego punktu. Tym samym organ nie spełnił także wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotowe uchybienie pełnomocnik organu starał się usunąć na etapie odpowiedzi na skargę. Podobnie to uchybienie, tenże pełnomocnik starał się usunąć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dokonując szczegółowej wykładni § 44 pkt 12 złącznika do rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. w związku z objaśnieniami szczegółowymi do tego przepisu oraz wskazując na możliwość jego zastosowania w kontekście stanu faktycznego ustalonego przez organ. Jak to jednak już trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wiążący charakter ma jedynie stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Uchybienia tego orzeczenia nie mogą zaś być skutecznie usuwane na etapie odpowiedzi na skargę lub w skardze kasacyjnej, które stanowią pisma procesowe w postępowaniu sądowym. Nie rozstrzygają zatem materii kwalifikacji zdolności do służby wojskowej osoby orzekanej. Uzasadnienie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej powinno być sporządzane w taki sposób, aby nie tylko wyjaśnić rozstrzygniecie, ale też przekonać do jego prawidłowości osobę której dotyczy. Podsumowując, zaskarżone orzeczenie nie zawiera rzeczowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego w zakresie dokonanej kwalifikacji zdolności P. W. do pełnienia służby wojskowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowa i rzeczowa wykładnia § 44 pkt 12 złącznika do rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. w związku z objaśnieniami szczegółowymi do tego przepisu oraz wskazując na możliwość jego zastosowania w kontekście stanu faktycznego ustalonego przez organ. Jednak prawidłowość tej wykładni i zastosowania przywołanego § 44 pkt 12, jako niezawartych w zaskarżonym orzeczeniu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, z podanych wyżej względów, nie może być przedmiotem oceny przez Sąd kasacyjny. Ocena ta może być dokonana dopiero po uprzednim ewentualnym przyjęciu takiego stanowiska przez organ ponownie rozpoznający sprawę, także co do tego czy objaśnienia szczegółowe do punktu 10-12 § 44 załącznika nr 1 rozporządzenia MON z 5 czerwca 2015 r. mają zastosowanie do orzekanego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone orzeczenie nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.