II OSK 731/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1115/20 w sprawie ze skargi P. Z. i K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. Z. i K. G. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1115/20, po rozpoznaniu skargi P. Z. i K. G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 12 września 2019 r. skarżący złożyli do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Śląski WINB) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB w C.) z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]), nakazującej K. G. i P. Z. rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem i altaną widokową, położonego na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] w B., biegnącego wzdłuż rzeki B. Skarżący wskazali naruszenie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 k.p.a. Śląski WINB pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Śląski WINB działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.): umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że po analizie akt sprawy ustalił, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. została decyzją Śląskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymana w mocy w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 939/16 orzekł o oddaleniu skargi K. G. i P. Z. od powyższej decyzji Śląskiego WINB. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Uznając zatem, że nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, zamiast zastosować art. 61a k.p.a., zachodziła konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Śląski WINB uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła jej rażące naruszenie art. 105 k.p.a. i na podstawie art. 138 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Śląskiego WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie uprawniał organ I instancji do umorzenia postępowania, ale z innych przyczyn, niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, która została utrzymana w mocy decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym, wniosek taki należy z urzędu potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, przy czym organ nadzoru będzie właściwy do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji pierwszo- jak i drugoinstancyjnej. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w C. z dnia [..] maja 2016 r. należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. GINB stwierdził, że jeśli jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej zostało wszczęte, to powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu braku właściwości. W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Śląskiego WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...] maja 2016 r., z tym zastrzeżeniem, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wynika nie ze związania wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r., a z braku właściwości organu wojewódzkiego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem GINB, skarżący wywiedli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. i art 65 k.p.a., poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że skoro Śląski WINB był organem niewłaściwym, to wydane rozstrzygnięcie jest nieważne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. podlegała ocenie Śląskiego WINB, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Następnie WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/GI 939/16, oddalił skargę. Skarga kasacyjna od wymienionego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 990/17. Decyzja Śląskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. została zatem poddana kontroli przez sąd pierwszej i drugiej instancji, a oddalając skargę na ww. decyzję (a potem skargę kasacyjną od wyroku), sądy te nie tylko stwierdziły, że nie narusza ona prawa, ale zbadały także z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oddalenie skargi na ww. decyzję zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. W ocenie Sądu, słuszne było zatem rozumowanie organu I instancji - Śląskiego WINB, który stwierdził, że nie może badać przesłanki nieważności, wobec wyroku Sądu. Wobec powyższego, Sąd podkreślił, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że kluczowe okazało się jednak to, że Śląski WINB nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie, w której decyzją ostateczną była decyzja Śląskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. był GINB. Z kolei GINB, w ocenie Sądu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sposób wadliwy stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. wynika nie ze związania wyrokiem WSA w Gliwicach, a z braku właściwości organu wojewódzkiego. Sąd powołał art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. i wskazał, że organ administracji, oceniając swoją zdolność do załatwienia określonej sprawy, zobligowany jest do zbadania kwestii posiadania lub braku posiadania właściwości do dokonania danej czynności. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. Błędne jej określenie czy też zaniechanie zbadania przez organ właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie, powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Konkludując, Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, gdyż GINB utrzymując w mocy decyzję Śląskiego WINB, pozostawił w obrocie decyzję, która była wadliwa, gdyż wniosek rozpoznał organ, który nie był właściwy. W ocenie Sądu, zasadnie podnosili skarżący naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem GINB powinien wyeliminować w obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek w postaci nieważności postępowania. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania, od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie nie dostrzegając tych uchybień utrzymując w mocy decyzję Śląskiego WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pozostawił w obrocie decyzję, która była wadliwa, gdyż wniosek rozpoznał organ, który nie był właściwy, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo utrzymał w mocy decyzję umorzeniową Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., bowiem rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu, jednakże z innych przyczyn, co skarżący kasacyjnie uzasadnił w uchylonej decyzji. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy orzekania, podczas gdy zarzuty czynione uchylonej decyzji mają charakter naruszeń prawa procesowego i podstawą rozstrzygnięcia skarżonego kasacyjnie wyroku powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie skarżący P. Z. i K. G. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Śląskiego WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Śląski WINB nie był zatem właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, skoro w sprawie została wydana decyzja drugoinstancyjna, tj. decyzja Śląskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wobec tego, co nie jest sporne w sprawie - organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących był GINB. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie zaś do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Przepis art. 65 § 1 k.p.a., czego nie dostrzega Sąd I instancji, reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie Śląski WINB wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. i dopiero w trakcie prowadzonego postępowania stwierdził, że decyzja ta podlegała rozpoznaniu przez drugą instancję, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem z uwagi na związanie wyrokiem sądu administracyjnego sprawa jest bezprzedmiotowa i zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wadliwie uznał, że decyzja Śląskiego WINB dotknięta jest wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji nie uwzględnił, że może się zdarzyć, że w sprawie będzie konieczne wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia. Jak już wskazano powyżej, jeżeli bowiem w wyniku wadliwego ustalenia właściwości organ wszczął postępowanie w sprawie, to należy przyjąć, że obowiązany jest do formalnego zakończenia tego postępowania w postaci wydania decyzji o jego umorzeniu. Decyzja ta nie będzie zatem nieważna (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, Komentarz do art. 156). W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a więc decyzję formalną. Nie orzekał merytorycznie w sprawie, nie można zatem uznać, by decyzja ta dotknięta była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania jest przykładem tej ostatniej sytuacji, a jej podjęcie następuje w razie wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, co występuje między innymi w przypadku, gdy wszczęte postępowanie toczy się przed organem niewłaściwym. Stwierdzenie niewłaściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy skutkować musi umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, którego dokonuje organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. albo organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości to, że jeżeli organ pierwszej instancji uznając błędnie swą właściwość w sprawie zakończył postępowanie decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. to nie ma potrzeby jej uchylenia z tej przyczyny, że dopiero organ odwoławczy dostrzegł naruszenie przepisów o właściwości. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. byłoby konieczne w przypadku, gdyby organ pierwszej instancji zakończył postępowanie decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2780/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w niniejszej sprawie Śląski WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie, to organ drugiej instancji dostrzegając inną przyczynę bezprzedmiotowości mógł ograniczyć się do zmiany uzasadnienia bez wydawania decyzji uchylającej decyzję Śląskiego WINB i umarzającej postępowania pierwszej instancji. Prawidłowo zatem GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji było zasadne, z tym zastrzeżeniem, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wynikała nie ze związania wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 939/16, a z braku właściwości organu wojewódzkiego. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB. Należy również zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zupełnie niezrozumiałe w kontekście uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd stwierdza, że decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta jest wadą nieważności, jednak uchyla tylko decyzję organu odwoławczego. Ponadto, wskazuje na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w podstawie prawnej powołuje natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).