VII SA/Wa 1603/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M M na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem[...] maja 2021r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333) po rozpatrzeniu zażalenia M.M. ( dalej : "skarżący", "zobowiązany") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] marca 2021r. Nr [...] nakładające na M. M. grzywnę w wysokości 39.123,67 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] września 2018r. Nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego przeznaczonego na mieszkanie wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki o nr geod. [...] obręb [...] położonej w S. przy Pl. [...] przy granicy z działkami o nr geod. [...],[...] [...] [...] obręb [...] dobudowanego do istniejącego budynku usługowo – mieszkalnego, utrzymał ww. postanowienie organu powiatowego w mocy. Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]" lub "organ II instancji"), doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. W związku z niewykonaniem przez M. M. obowiązku wskazanego ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...] września 2018r., Nr [...] (dalej "PINB" lub "organ I instancji", "organ powiatowy"), organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r., poz. 1427, dalej także "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...]czerwca 2020r. PINB wystawił upomnienie wzywające skarżącego do wykonania ww. obowiązku, które zostało doręczone 1 lipca 2020r. Następnie w dniu [...]października 2020r. PINB w S. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] który został doręczony zobowiązanemu w dniu [...] października 2020r. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego ww. sprawie. W dniach[...] stycznia i [...] lutego 2021r. organ powiatowy dokonał czynności kontrolnych i ustalił, że obowiązek nałożony decyzją z[...] września 2018r. nie został wykonany. Wobec powyższego postanowieniem z [...] marca 2021r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na M.M. jednorazową grzywnę w wysokości 39.123,67 złotych w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] września 2018r. Nr [...] Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. M.. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2021r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, wydanie przez organ I instancji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Wskazał, że z akt organu powiatowego wynika, że zobowiązany M. M. uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją Nr [...] Wobec powyższego organ powiatowy miał obowiązek nałożenia na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja PINB w S. z [...] września 2018r. Nr [...] jest prawomocna i wykonalna. Decyzją z [...] listopada 2018r., Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie z [...]marca 2021r., Nr [...] zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a., który przewiduje co powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Stwierdził również, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Dalej, organ odwoławczy powołał przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. i wskazał przy tym, że Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2021 r. (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) określa wysokość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w ww. przepisie, w kwocie 5012,00 złotych. Podał również, że powierzchnia budynku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi, jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji 39,03 m² (budynek o powierzchni zabudowy w kształcie trapezu prostokątnego posiada wymiary: 3,00 m i 4,33 m (dwie podstawy) oraz wysokość 10,65 m). Organ powiatowy przy dokonaniu obliczenia powierzchni zabudowy ww. budynku, zastosował wzór właściwy do obliczenia pola powierzchni trapezu, tj. iloczyn połowy sumy długości podstaw oraz jego wysokości (3,00 m + 4,33 m) x 0,5 x 10,65 m = 39,03 m. Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, o którym mowa powyżej kwota grzywny wynosi: 39,03 m2 (5012* 7s) = 39,03 x 1002,4 = 39123,67 zł. W ocenie [...]powyższa kwota została prawidłowo obliczona przez organ powiatowy. Zdaniem organu II instancji PINB w Siedlcach zasadnie zastosował w sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Zaznaczył, że grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Zarzuty podnoszone w zażaleniu organ odwoławczy uznał za niezasadne. Podkreślił, że analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB w S. wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości. Adresatem egzekwowanej decyzji jest M .M.(jako inwestor objętej nakazem rozbiórki dobudowy budynku usługowo - mieszkalnego), w stosunku do którego organ I instancji zasadnie wszczął i prowadzi postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ egzekucyjny dokonał właściwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wskazał, że PINB w S.jako organ egzekucyjny dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany. [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł M.M. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz uzupełnienie postępowania dowodowego celem skorygowania wymiaru grzywny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia [...]lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Ponadto: art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niezasadne nałożenie kary na skarżącego, - art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne obliczenie wysokości kary z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek zgodnie z ewidencją gruntów i kartoteką budynków posiada powierzchnie mniejszą niż ta na podstawie której obliczono grzywnę zgodnie z decyzją nr [...] wymiary budynku wynosiły 2,74 m x 4,33 m i wysokość 3,36 m natomiast w skarżonym postanowieniu wpisano wymiary 3,00 m x 4,33 m oraz wysokość 10,65 m to powoduje, że wysokość ewentualnej grzywny powinna został zmniejszona, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, rzeczywistych wymiarów budynku, co ma istotny wpływ na wymiar grzywny i tym samym prawidłowość postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postanowienie organu I instancji zostało wydane wadliwie, z uwagi na błędnie zastosowane parametry do wymiaru grzywny. Skarżący podniósł, że z treści uzasadnienia postanowienia organu II instancji wynika, iż organ analizując stan faktyczny również błędnie przyjął parametry do wyliczenia grzywny. Podany w uzasadnieniu wzór oraz zastosowane wymiary nie odpowiadają rzeczywistości i nie są zbieżne ani z decyzją rozbiórkową, ani tym bardziej z danymi z rejestru gruntów i kartoteką budynków. Z tych względów zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w ponownym postępowaniu organ powinien dokonać oględzin przedmiotowego obiektu lub zlecić te oględziny i pomiary biegłemu z zakresu budownictwa ogólnego, który by wymierzył prawidłowo obiekt i dopiero na tej postawie winna zostać obliczona prawidłowo grzywna. W odpowiedzi na skargę [...]wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są zasadne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że co do zasady na skarżącego słusznie nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] września 2018r. Nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego przeznaczonego na mieszkanie wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki o nr geod. [...] obręb [...]położonej w S. przy Pl. [...] przy granicy z działkami o nr geod. [...],[...],[...], [...] obręb [...]dobudowanego do istniejącego budynku usługowo – mieszkalnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja PINB w S. Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego przeznaczonego na mieszkanie wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki o nr geod. [...] obręb[...] położonej w S. przy PI. [...] przy granicy z działkami o nr geod. [...], [...] [...], [...] obręb [...]dobudowanego do istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego jest prawomocna i wykonalna. Decyzją Nr [...]z dnia [...].11.2018 r., [...] [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji, zaś z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego. Postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie, również przeprowadzone zostało prawidłowo, zaś postanowienie o nałożeniu grzywny, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a. Prawidłowy jest także sposób obliczenia wysokości grzywny przedstawiony w rozstrzygnięciach organów obu instancji, który jest zgodny z treścią art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Nie ma także wątpliwości, jakiego elementu budynku dotyczy nakaz rozbiórki. Zaznaczyć jednak należy, że skarżący konsekwentnie zarówno w zażaleniu, jak też skardze, kwestionuje przyjęte przez organy wymiary budynku, na podstawie których dokonano wyliczenia grzywny. Skarżący wskazuje, że przedmiotowy budynek zgodnie z ewidencją gruntów i kartoteką budynków, posiada powierzchnie mniejszą niż ta na podstawie której obliczono grzywnę. Zgodnie z Decyzją nr [...]wymiary budynku wynosiły 2,74 m x 4,33 m i wysokość 3,36 m natomiast w skarżonym postanowieniu wpisano wymiary 3,00 m x 4,33 m oraz wysokość 10,65 m. Zdaniem skarżącego, z tego powodu wysokość ewentualnej grzywny powinna zostać zmniejszona. Z uzasadnienia postanowienia PINB, z dnia [...] marca 2021 r. ( str. 4), nie wynika, w oparciu o jakie dowody organ ten przyjął wymiary kwestionowanego budynku, poza ogólnikowym wskazaniem, że ustalono je w prowadzonym postępowaniu. Mimo kwestionowania przez skarżącego w zażaleniu wymiarów spornej części budynku, organ odwoławczy, nie odniósł się do tej argumentacji, również ogólnikowo stwierdzając, że argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Zdaniem [...], analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB w S. wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości tut. organu. Adresatem egzekwowanej decyzji jest M. M.(jako inwestor objętej nakazem rozbiórki dobudowy budynku usługowo - mieszkalnego), w stosunku do którego organ I instancji zasadnie wszczął i prowadzi postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia organu odwoławczego również nie dowiadujemy się dlaczego wartości wskazane przez skarżącego nie są prawidłowe. [...] w tym zakresie nie poczynił własnych ustaleń, lecz stwierdził, że wartości te wskazane zostały przez organ I instancji. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy oraz prawidłowości wyliczonej grzywny Sąd stwierdza, że w oparciu o uzasadnienie organu odwoławczego, nie jest w stanie zweryfikować poprawności dokonanych wyliczeń, bowiem nie ma w nim odniesienia do jakichkolwiek dowodów, na podstawie których ustalono wymiary spornej części budynku. W toku postępowania naruszone zatem zostały przez organ ogólne zasady postępowania, określone w art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie postanowienia, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1168/21, LEX nr 3307135). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21, LEX nr 3258240, zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. W przypadku decyzji, w której następuje odmowa prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia. Ponadto organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 178/21, LEX nr 3167959). Konsekwencją niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie może sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 2006/18, LEX nr 2778077). Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wytycznych, ustosunkuje się do argumentacji skarżącego oraz precyzyjnie wskaże w oparciu o jakie dowody znajdujące się w aktach , dokonał pomiarów spornej części budynku , zas w przypadku braku takowego rozważy przeprowadzenie oględzin, podczas których pomiary te zostaną dokonane. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.