I OSK 803/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 862/20 w sprawie ze skargi W. F. i K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od W. F. i K. F. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. F. i K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 13 stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło "Zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków" złożone przez K. F. w przedmiocie zmiany właściciela w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...] m. K. przy ul. W.– na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r. sygn. [...] (prawomocnego z dniem 6 grudnia 2019 r.), przedstawionego w załączeniu (wraz z kopią mapy z dnia 31 lipca 2018 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego do zasiedzenia nieruchomości), którym orzeczono o nabyciu przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 2018 r. nieruchomości położonej w K. przy ul. W., oznaczonej numerem działki ewidencyjnej [...], o powierzchni 0,0183 ha przez W. i K. małżonków F. na zasadach wspólności majątkowej w 1/2 części oraz A. L. i A. L. po 1/4 części, każdy z nich. Strona wniosła również o wydanie aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów w odniesieniu do swojej działki. Pismem z 27 stycznia 2020 r. poinformowano wnioskodawcę, że w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do ww. działki nr [...] został zarejestrowany stan prawny wynikający z decyzji Wojewody [...] znak: [...] z [...] listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. znak: [...]. Zgodnie z częścią IV pkt 1 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., działka nr [...] stała się własnością Województwa [...]. Natomiast w oparciu o przedłożone postanowienie o nabyciu przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 2018 r. przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...] (przez W. i K. małżonków F. na zasadach wspólności majątkowej w 1/2 części oraz A. L. i A. L. po 1/4 części, każdy z nich) wprowadzono jedynie zmiany w części graficznej i opisowej operatu ewidencyjnego, polegające na wykazaniu na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,4198 ha, działki nr [...] o powierzchni 0,0183 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,4015 ha, pozostawiając jako właściciela tych działek Województwo [...]. Organ I instancji przyznał, że na działkę nr [...] istnieją dwa tytuły prawne, tj. ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r., wskazując na brak możliwości wprowadzenia stosownej zmiany. Powyższe stanowisko zakwestionował K. F., wskazując że jego wniosek nie został zrealizowany w trybie i terminie przewidzianym przepisami K.p.a. Decyzją z [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 7d, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) i § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m. K. polegających na: 1) ujawnieniu jako właścicieli W. i K. małż. F. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej w udziale 1/2 części i A. L. oraz A. L. w udziałach po 1/4 w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w obrębie [...] m. K. numerem działki [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2019 r. sygn. [...]; 2) wydaniu aktualnego wypisu z rejestru gruntów do postępowania wieczystoksięgowego, zgodnego z treścią ww. postanowienia Sądu Rejonowego w K. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że jakkolwiek ma ustawowy obowiązek bieżącego aktualizowania danych ewidencyjnych, to nie ma uprawnień do rozstrzygania sporów w zakresie prawa własności. Natomiast ww. decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. ma charakter wcześniejszego tytułu własności do działki nr [...], stała się ostateczna, wobec czego brak możliwości ujawnienia podmiotów wynikających z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego w K. Decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w K. (dalej [...]WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2020 r. Organ odwoławczy wskazał że skoro istnieją dwa różne dokumenty urzędowe (tj. decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r.) w sposób odmienny określające komu przysługuje własność działki nr [...], to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może rozstrzygać o własności przedmiotowej nieruchomości, a nadto, że w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić praw do nieruchomości. W świetle tych dowodów, biorąc pod uwagę kolejność dat, w których uzyskano tytuły własności, grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowi aktualnie własność Województwa [...]. Natomiast organ ewidencyjny na podstawie przedłożonego przez K. F. postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r. sygn. [...] oraz mapy do zasiedzenia nieruchomości pochodzącej z opracowania o identyfikatorze [...}, wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków m. K. polegającą na ujawnieniu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], co może być istotne przy ustaleniu odszkodowania dla osób wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r., za grunty zajęte pod pas drogowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stwierdzenia Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju zawartego w odpowiedzi z dnia 3 stycznia 2020 r na skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że działka nr [...] w obrębie [...] m. K. nie została objęta decyzją Wojewody [...] i znajduje się poza linią rozgraniczającą teren przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy zauważył, że działka nr [...] faktycznie nie została wymieniona w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Decyzja ta bowiem odnosi się do działki nr [...], z której w późniejszym czasie wydzielono działkę nr [...]. Ponieważ nie jest możliwe ujawnienie w rejestrze gruntów i budynków osób wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r. sygn. [...], jako właścicieli działki nr [...], nie jest również możliwe wydanie wypisu z rejestru gruntów o treści żądanej przez wnioskodawcę. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. F. i K. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę. Zestawiając uzasadnienie zaskarżonej decyzji z podjętym rozstrzygnięciem Sąd I instancji stwierdził, że jest ono wewnętrznie sprzeczne i nie odpowiada obowiązującym przepisom. Wskazał, że skarżący swoich praw do działki nr [...] dochodzili przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie o sygn. akt [...], natomiast składając zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych domagano się jedynie dokonania aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z załączonymi do tego wniosku postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r., sygn. [...] – prawomocnym z dniem 6 grudnia 2019 r. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że orzeczenie to stanowi jeden z dokumentów, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., który dotyczy prawomocnych orzeczeń sądowych. W rezultacie, obowiązkiem organów obu instancji – które powinny utrzymywać dane zawarte w operacie ewidencyjnym w stanie aktualności – było zestawienie obu ww. dokumentów dotyczących tej samej działki (decyzja odnosi się do działki nr [...], z której w późniejszym czasie wydzielono działkę nr [...], której dotyczy orzeczenie Sądu Rejonowego) i jednoznaczne ustalenie, które z nich odzwierciedla bieżący stan prawny. WSA podkreślił, że badanie to nie obejmuje rozstrzygania sporów w zakresie prawa własności, a jedynie ocenę przewidzianych w ustawie i rozporządzeniu dokumentów w zakresie kolejności relewantnych prawnie dat, istotnych z punktu widzenia oceny zgłoszonego przez K. F. wniosku w przedmiocie zmiany właściciela ww. działki. Sąd I instancji uznał, że pomimo tego obowiązku uzasadnienie decyzji organu odwoławczego ogranicza się w zasadzie do jednego zdania, cyt.: "biorąc pod uwagę kolejność dat, w których uzyskano tytuły własności, grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowi aktualnie własność Województwa [...]". Stwierdzenie takie oparto wyłącznie na decyzji Wojewody [...] wydanej [...] listopada 2018 r., zgodnie z którą działka nr [...] stała się własnością Województwa [...] (części IV pkt 1 rozstrzygnięcia). Pomimo treści art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., które expressis verbis stanowią o "ostatecznych decyzjach administracyjnych" żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do kwestii ostateczności decyzji dotyczących własności Województwa [...], w szczególności przez pryzmat art. 16 § 1 K.p.a. w zestawieniu z decyzją Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r., którą utrzymano w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2018 r. W tym miejscu Sąd I instancji zauważył, że nie można mówić o decyzji Wojewody [...], zakwestionowanej wniesionym odwołaniem, w sytuacji gdy art. 16 § 1 K.p.a. stanowi, że jedynie decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. W rezultacie przedmiotem rozważań organów powinna być ww. decyzja Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju, jako że decyzja organu odwoławczego zawsze jest ostateczna – jednak nie z chwilą jej wydania, lecz z chwilą doręczenia jej stronie. Ustaleń takich w niniejszej sprawie zabrakło, co – wobec braków prowadzonego postępowania i istotnej wadliwości uzasadnienia decyzji przesądziło o konieczności uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W tym zakresie organy obu instancji dopuściły się bowiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, jak również art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 145 ust. 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż organ odwoławczy dopuścił się ich naruszenia w sytuacji, gdy organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a uzasadnienie decyzji uwzględniało fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których oparł się przy wydawaniu decyzji; wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem zastosowanych przepisów prawnych, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sprzeczności wewnętrznej polegającej na powoływaniu się na naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiące podstawę do uchylenia decyzji, a następnie wskazywanie na naruszenie jedynie przepisów postępowania oraz braku uzasadnienia uchylenia decyzji organu I instancji. c) art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wskazania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu sądu ograniczając się jedynie do ogólnikowego sformułowania. . II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 2 a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 393) poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia przepisów w sytuacji, gdy analiza prawna dokonana przez Sąd pokrywa się z wykładnią, którą kierował się organ przy wydawaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. F. i K. F. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w obu skargach kasacyjnych które zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja o odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa współwłasności W. i K. małżonków F., A. L. i A. L. zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w K. o stwierdzeniu zasiedzenia działki nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...], położonej w K.. Podstawą kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego orzeczenia. Zawarte w ustawie regulacje stanowiły, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być między innymi - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli tych nieruchomości. Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (np. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1488/06, czy z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1044/08, ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA.). Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja jest zatem rejestrem obejmującym dane wynikające ze stosownej dokumentacji i podlejącym aktualizacji. Ewidencja ma więc charakter wtórny w stosunku do dokumentów i nie tworzy stanu prawnego niezgodnego z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu do ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1044/08). Organ ewidencyjny prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji, nie jest władny do samodzielnej oceny prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2248/15). W badanej sprawie odmawiając aktualizacji wpisu w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r. wskazano, że w odniesieniu do działki [...] został zarejestrowany stan prawny – własność Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., utrzymanej w mocy w dniu [...] października 2019 r. przez Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju. W ocenie organu ewidencyjnego, skoro istnieją dwa różne dokumenty urzędowe (tj. decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2019 r.) w sposób odmienny określające komu przysługuje własność działki nr [...], to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może rozstrzygać o własności przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić praw do nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż badanie w ramach postępowania ewidencyjnego nie obejmuje rozstrzygania sporów w zakresie prawa własności, a jedynie ocenę przewidzianych w ustawie i rozporządzeniu dokumentów w zakresie kolejności relewantnych prawnie dat, istotnych z punktu widzenia oceny zgłoszonego przez K. F. wniosku w przedmiocie zmiany właściciela ww. działki. Dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma bowiem możliwości "cofania się" w ewidencji po przyjęciu kolejnych dokumentów dotyczących zmiany właściciela jako podstawy kolejnych (nowych) wpisów. W tym kontekście stwierdzić należy, że w sytuacji gdy postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia potwierdza uprawnienia właścicielskie innego podmiotu aniżeli Województwo [...] w dacie poprzedzającej ujawnienie prawa własności podmiotu publicznego w ewidencji, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku opartego o postanowienie w przedmiocie zasiedzenia. Nie można przyjąć zatem, by organy ewidencyjne naruszyły w okolicznościach niniejszej sprawy art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 45 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W sposób prawidłowy dokonały bowiem wykładni tych przepisów i w konsekwencji słusznie odmówiły dokonania aktualizacji w oparciu o przedłożone postanowienie sądu powszechnego w zakresie ujawnienia jako właścicieli W. i K. małżonków F. oraz A. L. i A. L., a w konsekwencji wydania odpisu z rejestru zgodnego z treścią tego postanowienia. Decyzje pozostają również w zgodzie z art. 24 ust. 2 c i art. 24 ust. 2b pkt.1 lit. c i d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tym samym, wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, aby pozostały niewyjaśnione istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Decyzje nie naruszały zatem art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kontrolowane uzasadnienie pozostawało w zgodzie z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarte w nim wywody umożliwiały poznanie motywów jakimi kierował się Sąd I instancji wydając kwestionowane w postępowaniu przed Sądem II instancji rozstrzygnięcie. Możliwa była dzięki temu kontrola kasacyjna wyroku. Niezasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a wobec słuszności innych, o czym rozważono powyżej, nie miała wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał kontroli zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., który okazał się nieistotny w świetle wyniku niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za zasadną skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.