II SA/Lu 953/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza O. L. z [...] r. nr [...] Decyzją z [...] r. Burmistrz O. L. odmówił K. B. (dalej również jako: strona lub skarżąca) przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko J. W. i zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko H. W. z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do przyznania wnioskowanych świadczeń był dochód rodziny za 2019 r., który w skali miesiąca wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny dało kwotę [...]zł ([...] zł : 5), co oznacza, że dochód ten przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. W skład dochodu wliczono alimenty strony oraz dochód jaj małżonka S. W.. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Podniosła, że organ wydał decyzję sprzeczną ze stanem faktycznym, gdyż z S. W. nie mieszka od [...] lutego 2017 r. i nawet nie nosi już jego nazwiska. Dochody rodziny stanowią jedynie otrzymywane przez nią alimenty jakie otrzymuje na córkę J. W. w kwocie [...]zł. W utrzymaniu pomagają jej również rodzice oraz nowy partner, który jest ojcem H. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zasady przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego regulują przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "u.ś.r."). W świetle art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Dochodem rodziny jest natomiast przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). W sprawie strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dwójkę dzieci, podając, że w skład rodziny wchodzi: wnioskodawczyni, S. W. - mąż, J. W. - córka, H. W. – córka oraz S. W. - syn. Zdaniem Kolegium, tak ustalony skład rodziny odpowiada treści art. 3 pkt 16 ustawy, tym samym nie budzi wątpliwości, że mąż strony jest członkiem rodziny. Dopiero prawomocny wyrok rozwodowy pozbawi go przymiotu członka rodziny, dlatego organ prawidłowo przyjął, że członkami rodziny odwołującej są dzieci i mąż. Faktem jest, że mąż odwołującej ma zasądzone alimenty na rzecz dzieci i nie mieszka z rodziną. Jednak w sytuacji kiedy rodzice pozostają w związku małżeńskim ich dochody sumuje się natomiast nie zachodzi konieczność odliczania alimentów płaconych na rzecz dzieci od dochodów męża odwołującej, ani doliczania ich do dochodów dzieci, ponieważ wystarczy w strukturze dochodów rodziny uwzględnić dochód męża odwołującej z 2019 r. wynoszący [...] zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę [...]zł przekraczająca ustawowe kryterium uprawniające do świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło, że ojcem dziecka jest mąż matki, co wynika z art. 62 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Matka dziecka może pozostawać w związku małżeńskim i urodzić dziecko z innego związku. Jednak wpisanie ojca biologicznego dziecka do aktu stanu cywilnego jako ojca dziecka wymaga obalenia domniemania tylko poprzez wniesienie sprawy do sądu o zaprzeczenie ojcostwa. W badanej sprawie brak jest dowodu potwierdzającego zaprzeczenie ojcostwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. B. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Argumentowała, że z S. W. nie mieszka już 4,5 roku i nie korzysta z żądnych jego środków pieniężnych. Organ powołuje się na przepisy prawa, a rzeczywistość jest inna. Jednocześnie oświadczyła, że posiada badania genetyczne DNA, które potwierdzają, że ojcem biologicznym H. W. jest J. B. M., a nie jej mąż. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji dotknięte są wadami, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy mąż skarżącej może być uznany za członka "rodziny" osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, w rozumieniu przepisów u.ś.r. Z tego względu koniecznym jest przywołanie definicji legalnej rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Kwestia interpretacji definicji "rodziny" (członka rodziny) była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych, które zwracały uwagę na kontekstowość tej swoistej definicji. Sądy wypowiadały się wprawdzie nie tylko na gruncie art. 3 pkt 16 u.ś.r., ale również w odniesieniu do rozumienia pojęcia rodziny z archiwalnego już art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.). Z uwagi na zbieżność obu definicji, prezentowane w tym zakresie stanowiska można odnieść do każdej z tych ustaw. Mianowicie w wyroku z 13 września 2017 r., sygn. I OSK 2955/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do tak rozumianej "rodziny" wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z jego treści nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W konsekwencji pod pojęciem "rodziny" rozumie się osoby wymienione w powyższej definicji legalnej, jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tej definicji. Na konieczność ustalania składu osobowego rodziny przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy wskazał także: WSA w Poznaniu w wyroku z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Po 970/16, WSA w Olsztynie w wyroku z 12 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 35/19, WSA w Gdańsku w wyroku z 7 lutego 2019 r., sygn. III SA/Gd 1000/16. Dokonując wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale - jako członek rodziny dziecka - łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ww. ustawy. W konsekwencji ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem nie może zostać uznawany automatycznie za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 3 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 12 u.ś.r. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt. II SA/Rz 627/19 stosownie do art. 3 pkt 16 u.ś.r. w skład rodziny wchodzą jedynie rodzice, na których utrzymaniu pozostają dzieci spełniające warunki określone w tym przepisie, natomiast z treści art. 3 pkt 12 tej ustawy wynika, że "osobami pozostającymi na utrzymaniu" są tylko te osoby, które utrzymują się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. W konsekwencji warunkiem uznania rodzica dziecka za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego (z dodatkami) i członka rodziny jest tworzenie z dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. wspólnoty dochodów, o której mowa w art. 3 pkt 12 tej ustawy. W świetle przedstawionych dotychczas rozważań i przywołanych w nich stanowisk sądów administracyjnych, które Sąd podziela i przyjmuje za własne, należy wskazać, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r., pomijając przy tym podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności, które w jej przekonaniu wykluczają zaliczenie jej męża do rodziny skarżącej. Wykluczając z góry możliwość, aby małżonek skarżącej nie został uznany za wchodzącego w skład rodziny skarżącej organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych podnoszonych w tym zakresie przez stronę skarżącą. Zaniechane to doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, jeszcze raz należy podkreślić, że co do zasady stanowisko o uznaniu za członka rodziny rodzica i męża w trakcie postępowania o rozwód zasługuje na aprobatę, jednak w określonych sytuacjach faktycznych, jak w niniejszej sprawie, taki automatyzm nie znajduje uzasadnienia. Prawodawca nie ma możliwości ustanowienia normy, która w sposób kazuistyczny regulowałaby wszystkie, często skomplikowane rodzinne sytuacje faktyczne. Niezbędne przy interpretacji przepisów z założeniem racjonalności ustawodawcy jest więc dokonanie takiej subsumcji prawa do rozważanych okoliczności danej sprawy, która odpowiadałaby konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa stanowiących istotę demokratycznego państwa prawa. Celem przyznania świadczenia wychowawczego, na co wskazuje już sama nazwa ustawy je regulującej, jest pomoc państwa w wychowywaniu dzieci. Z prezentowanego przez skarżąca stanowisko, do którego w żaden sposób nie odniosły się organy wynika natomiast jednoznacznie, że małżeństwo skarżącej i S. W. od kilku lat jest fikcją. Nie zamieszkuje on ze skarżącą i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca zatem nie tworzy już rodziny z mężem a małżeństwo ma jedynie charakter formalny. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby w istocie sankcjonowaniem fikcji prawnej. Zważywszy zaś, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka to formalistyczne podejście do definicji rodziny zawartej w omawianej ustawie może prowadzić do nieakceptowanych rezultatów. Poza tym fikcyjne zaliczenie męża skarżącej do jej rodziny byłoby de facto "karaniem" jej dziecka, które zmuszone jest odczuwać negatywne skutki fikcyjnego zaliczenia ojca do rodziny. Wszystkie przywołane wyżej uchybienia przepisom prawa stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Wskazania dotyczące dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyżej przedstawioną wykładnię pojęcia rodziny i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują art. 10 k.p.a. i przed wydaniem decyzji umożliwią stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.