V SA/Wa 3693/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka zarządu stowarzyszenia z tytułu zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę Przedmiotem skargi W. G. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr DZF-XII.025.51.2020.DD.4 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 29 lipca 2020 r. nr POKL/8.2.1/8/2020 w sprawie solidarnej odpowiedzialności skarżących za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania. Przedmiotowa decyzja zapadła następującym stanie faktycznym. Skarżący pełnił funkcję członka zarządu Stowarzyszenia [...], które było beneficjentem dofinansowania realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. Instytucja finansująca (Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, działający jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013) ustaliła, że środki dofinansowania projektu wykorzystano z naruszeniem procedur. W dniu 3 listopada 2016 r. Instytucja Pośrednicząca wydała wobec Stowarzyszenia (jako beneficjenta dofinansowania) decyzję określającą kwotę środków dofinansowania podlegającą zwrotowi wraz odsetkami. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy - decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., wydaną przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego, działającego jako Instytucja Zarządzająca dla PO KL 2007-2013. IP wszczęła egzekucję wobec Stowarzyszenia. Egzekucja tylko częściowo doprowadziła do zaspokojenia dochodzonej należności publicznoprawnej określonej w ww. decyzjach - co do pozostałej części postępowanie egzekucyjne umorzono jako bezskuteczne. W konsekwencji, IP wszczęła postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności osób trzecich za zaległą należność publicznoprawną przypadającą od stowarzyszenia. W postępowaniu tym IP ustaliła, że w dniu upływu terminu płatności należności publicznoprawnej Skarżący pełnił funkcję członka zarządu Stowarzyszenia. Na tej podstawie, decyzją z 29 lipca 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie przypisał Skarżącemu solidarną odpowiedzialność za zaległą należność publicznoprawną stowarzyszenia wraz ze Stowarzyszeniem i pozostałymi członkami zarządu, tj. K. P.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Skarżącego Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na jej treść, to jest art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.); dalej: "O.p." w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., a to poprzez bezpodstawne uznanie, że nie nastąpiło przedawnienie terminu do wydania decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego W. G. wynikającego z art. 118 § 1 O.p. W ocenie Skarżącego, zasadniczym uchybieniem jakiego dopuścił się organ odwoławczy, było bezpodstawne uznanie zasadności orzeczenia przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie o odpowiedzialności solidarnej skarżącego W. G. za zobowiązania stowarzyszenia [...] wynikające z decyzji tego samego organu nr POKL/8.2.1/17/2016 z dnia 3 listopada 2016 roku, pomimo, że upłynął już termin pięcioletni wydania decyzji o odpowiedzialności osób trzecich wynikający z art. 118 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Skarżący wskazał, że Minister Finansów, Rozwoju i Polityki Regionalnej uznał (por. str. 16/17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że pięcioletni termin wydania decyzji o odpowiedzialności członków zarządu stowarzyszenia [...]za zobowiązania wynikające z decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie nr POKL/8.2.1/17/2016 z dnia 3 listopada 2016 roku zaczął biec od dnia 6 lipca 2017 roku (to jest po upływie 14 dni od daty, gdy decyzja ta stała się ostateczna). Powyższe stanowisko jest, w ocenie Skarżącego, oczywiście błędne. Zgodnie z art. 118 § 1 O.p., nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. Wskazano, że zaległość w zapłacie kwot wynikających z decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie nr POKL/8.2.1/17/2016 z dnia 3 listopada 2016 roku nie powstała z chwilą wydania, doręczenia, czy też nabrania przymiotu ostateczności przez wskazaną decyzję, lecz z chwilą kiedy doszło pobrania lub wykorzystania środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w jeden ze sposobów określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 kwietnia 2021 r. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez bezpodstawne uznanie, że nie nastąpiło przedawnienie terminu do wydania decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego W. G. wynikającego z art. 118 § 1 O.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie upłynął pięcioletni termin na wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odpowiedzialności Skarżącego jako osoby trzeciej za zaległą należność publicznoprawną przypadającą od Stowarzyszenia. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej wobec Stowarzyszenia, a określającej kwotę należności publicznoprawnej z tytułu zwrotu środków dofinansowania stanowi art. 207 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Charakter decyzji wydawanych na podstawie przepisów art. 207 u.f.p. obecnie nie jest przedmiotem kontrowersji: orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna wskazują na deklaratoryjny charakter takich decyzji. Obowiązek zwrotu środków dofinansowania powstaje (w przypadkach określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p.) z mocy samego prawa. Również ustawa określa termin zapłaty tak powstałego zobowiązania, potwierdzonego w decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.: termin ten wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Elementem rozstrzygnięcia w tej decyzji nie jest zatem termin zapłaty ww. zobowiązania, ponieważ termin ten wprost określa ustawa, tj. art. 207 ust. 1 in fine u.f.p. Obowiązek zwrotu środków dofinansowania powstaje (materializuje się) z mocy prawa, jednakże konkretyzuje się on z dniem otrzymania przez beneficjenta wezwania do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. Właśnie okoliczność, że odsetki za zwłokę rozpoczynają swój bieg od dnia przekazania środków, a nie od 15 dnia po doręczeniu decyzji ostatecznej świadczy o deklaratoryjnej, a nie konstytutywnej naturze decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. Potwierdzeniem tego jest treść art. 207 ust. 9 in fine tej samej ustawy, w którym wyraźnie jest mowa o decyzji określającej (a nie ustalającej) kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Również początku terminu z art. 118 § 1 O.p. - pięciu lat na wydanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej Skarżącego wraz ze Stowarzyszeniem oraz pozostałymi członkami zarządu, tj. K. P. jako osób trzecich, nie można liczyć od dnia dokonania wypłaty środków, lecz najwcześniej od stwierdzenia nieprawidłowości i daty przekształcenia się jej w zaległość (por. wyroki TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14 oraz 6 października 2015 r., C-59/14). Postępowanie to nie może być bowiem podjęte, jeżeli nie istnieją dostateczne dowody do stwierdzenia, że pierwotny dłużnik nie wywiąże się ze zobowiązania. Wynika to jedynie z posiłkowego charakteru odpowiedzialności osób trzecich. Zatem nie można wszcząć postępowania w zakresie ich odpowiedzialności przed dniem doręczenia Stowarzyszeniu decyzji określającej kwotę należności publicznoprawnej z tytułu zwrotu środków dofinansowania. W tym przypadku zaległość po stronie pierwotnego dłużnika istnieje już wcześniej, a decyzje mają jedynie charakter potwierdzający uprzednio zaistniałe zdarzenia, jednakże dopiero ich wydanie i doręczenie pozwala na ustalenie wysokości zaległości podatkowej czy odsetek, za które będzie odpowiadała osoba trzecia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy wskazać, że określenie kwoty środków dofinansowania podlegających zwrotowi przez Stowarzyszenie (a zatem konkretyzacja ustawowego obowiązku zwrotu tych środków) nastąpiło w ww. decyzji IP II stopnia z 3 listopada 2016 r. Decyzję tę w całości utrzymano w mocy decyzją Instytucji Zarządzającej z 14 czerwca 2017 r. W ślad za tym, 14-dniowy termin na zwrot środków dofinansowania upłynął 6 lipca 2017 r., tj. po 14 dniach od dnia doręczenia Stowarzyszeniu decyzji IZ. W związku z tym wynikający z art. 118 § 1 O.p. pięcioletni termin na wydanie decyzji o solidarnej odpowiedzialności Skarżącego za zaległość Stowarzyszenia jeszcze nie upłynął - termin ten upłynie 31 grudnia 2022 r. Poprawność przyjętego przez organy orzekające w sprawie sposób liczenia terminu, o którym mowa w art. 118 § 1 O.p. znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 513/18; z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 228/19, dost. CBOiS). Negując zasadność zarzutu zgłoszonego w skardze, Sąd stwierdza również, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jakimkolwiek innym uchybieniem, które powinno doprowadzić w ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.