I OSK 1418/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1766/21 w sprawie ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. [...] w M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2022 r. oddalił skargę Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. [...] w M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Parafia. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, nakazanie mu wnikliwego rozważenia zarzutów i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem wszelkich kwantyfikatorów historyczno-prawnych cmentarza w M. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegającą na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez: – jednostronne przyjęcie, jako jedynie prawdziwego oświadczenia organu, że Parafia nie włada całością działki nr [...], a wyłącznie powierzchnią, stanowiącą 1,2 ha (8%) z całości spornego terenu, co stoi w sprzeczności z aktem erekcyjnym rzeczonego cmentarza z 8 października 1917, kiedy to Ksiądz Arcybiskup Kościoła Metropolitalnego w Warszawie dr Aleksander Kakowski, nie tylko wydzielił i poświęcił grunt pod cmentarz grzebalny, co jest prawem Parafii, a nie prawem Prezydenta m.st. Warszawy; – nieoparcie się na prawdzie historycznej, a na wywodach Prezydenta m.st. Warszawy, który ma wolę władania cudzym gruntem, chociaż o nieustalonym statusie właścicielskim, co nie może być podstawą jakichkolwiek czynności prawnych, a tym bardziej sygnowanych przez jakikolwiek sąd w Rzeczypospolitej, gdyż takie prawo nie istnieje; – niewyjaśnienia podstawowej okoliczności, dlaczego w tym razie wniosek Parafii o wykazanie jej jako władającej w stosunku do działki nr [...] nie może zostać uwzględniony, czyżby przestała obowiązywać zasada "prawo wcześniej nabyte winno być respektowane", a ocena organu, że skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o władaniu przedmiotową nieruchomością jako samoistnego posiadacza jest wysoce błędna i organicznie nie uprawniona; b) art. 77 § 1 kpa polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, w postaci faktów powszechnie znanych; c) art. 80 kpa polegające na swobodnej ocenie dowodów, nie przystającej do istoty sprawy i nie oparcia się na całokształcie materiału dowodowego, w tym na prawdzie historycznej, związanej z erygowaniem Parafii i cmentarza, co pozwoliłoby na wyjaśnienie kto ostatecznie powinien być ujawniony w dokumentach ewidencji gruntów działki nr [...] oraz działki [...] jako władający samoistnie, co czyni, że można przypisać Sądowi pierwszej instancji, że nie rozpoznał i nie rozważył istoty sprawy w całości; d) art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegającą na bezzasadnej odmowie odroczenia rozprawy, pomimo że absencja pełnomocnika Parafii była spowodowana nadzwyczajnym wydarzeniem, wywołanym zakaźną chorobą i pobytem w związku z tym w dwóch szpitalach od 28 grudnia 2021 r. do dnia 28 stycznia 2022 r. i zwolnieniami lekarskimi ze szpitali, a następnie po szpitalach do 1 kwietnia 2022 r., co dokumentują zaświadczenia lekarskie, dowodzące, że w dniu 16 lutego 2022 r. istniała obiektywna niemożliwość działania na rzecz Parafii, co doprowadziło do ograniczenia prawa do obrony (reprezentacji) w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w tym prawa do składania wniosków dowodowych, co zostało wykluczone przez Sąd na posiedzeniu niejawnym; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 8 ust. 3 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) przez nierespektowanie przez Sąd pierwszej instancji zasady nienaruszalności miejsca przeznaczonego, a następnie poświęconego przez Arcybiskupa Kościoła Metropolitalnego Warszawskiego dr. Aleksandra Kakowskiego 8 października 2017 r. jako cmentarza grzebalnego; b) art. 2 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1947), dalej: ustawa o cmentarzach, przez nierespektowanie zasady, że zarządzanie cmentarzem nie należy, ani do Prezydenta m.st. Warszawy, czy Skarbu Państwa reprezentowanego przez Nadleśnictwo D., czy jakiekolwiek inne, a tym bardziej, gdy prawomocnie oddalono powództwo windykacyjne Skarbu Państwa o wydanie działki ew. [...] w dniu 3 października 2003 r., która została potajemnie podzielona na działki [...] i [...], na blisko 2 lata przed ww. wyrokiem bez wiedzy Skarżącej i Sądu Okręgowego, z jednoczesnym wprowadzeniem jako władającej Nadleśnictwa D., zamiast Nadleśnictwa J., usuwając przy tym wpis jako władającej dotąd Parafii, co dość jednoznacznie wskazuje, czemu miała służyć owa zmiana; 3) nieważność postępowania przez naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 ppsa w szczególności ze względu na pozbawienie Parafii obrony swych praw, skutkiem bezzasadnej odmowy odroczenia rozprawy i prowadzenia jej na posiedzeniu niejawnym, pomimo wniosku pełnomocnika Parafii i informacji o chorobie pełnomocnika Parafii, który w okresie od 28 grudnia 2021 r. do 28 stycznia 2022 r. przebywał w szpitalach, a następnie na zwolnieniach lekarskich do 1 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut nieważności postępowania na skutek pozbawienia Parafii możliwości obrony jej praw. Zarzut został oparty na tym, że w sprawie rozpoznanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nastąpiło na posiedzeniu niejawnym bez odroczenia posiedzenia z uwagi na chorobę pełnomocnika strony skarżącej. Należy wyjaśnić, że rozpoznanie sprawy w dniu 21 lutego 2022 r. nastąpiło na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Zaznaczyć należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wynikające z tego przepisu ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej – stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1652/21). Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami przywołanej ustawy jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w okresie orzekania przez Sąd pierwszej instancji istniały takie okoliczności, które w stanie pandemii, nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skoro ustawodawca przewidział szczególne rozwiązanie umożliwiające w określonych okolicznościach rozpoznanie sprawy bez udziału stron, to w sytuacji ziszczenia się tych okoliczności, brak jest podstaw do przyjęcia, że skorzystanie z tego rozwiązania stanowi naruszenie możliwości obrony praw strony, która miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie oraz sformułowania wniosków dowodowych. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ppsa należało uznać za niezasadny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. art. 109 ppsa. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie skarga Parafii została w sposób dopuszczony prawem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, tj. co do zasady bez udziału stron i ich przedstawicieli, a nie na rozprawie, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę pełnomocnika strony. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie wnioskiem z 20 maja 2020 r. Parafia zwróciła się o "sprostowanie nieprawdziwych danych w rejestrach gruntów Urzędu m.st. Warszawy" w stosunku m.in. do działki nr [...] z obrębu [...], położonej w dzielnicy B. w Warszawie, przez wpisanie w miejsce dotychczasowego władającego tym terenem Prezydenta m.st. Warszawy – Parafii jako posiadacza samoistnego. Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, wskazując, że wspomniana działka stanowi nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, dla której nie można ustalić właściciela, zatem zachodzi przesłanka warunkująca ujawnienie władającego. W ocenie organu zebrany materiał w sprawie nie wskazuje jednak w sposób jednoznaczny, żeby Parafia władała w sposób wyłączny całą sporną działką. Wywiódł, że sam fakt prowizorycznego, częściowego ogrodzenia działki przez skarżącą nie dowodzi faktycznego władania całością tego terenu. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Parafia powinna była przedłożyć dowody, które potwierdzałby wykonywanie przez nią czynności właścicielskich na przedmiotowej działce. Odnotował, że nagrobki zajmują jedynie niewielką część spornej działki, tj. ok. 8% jej całości, zaś pozostałą cześć nieruchomości stanowią tereny nieurządzone, zadrzewione oraz w przeważającej części ogólnodostępny las o powierzchni drzewostanu ok. 4,2 ha, co stanowi ok. 62% całości spornej działki. Ustalony stan faktyczny nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku o aktualizację ewidencji. Przytoczonym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Parafii na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ewidencja ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, w związku z czym jej zmiana musi mieć miejsce w określonym prawem trybie. Postępowanie to nie służy przede wszystkim ustalaniu granic nieruchomości ani ustalaniu kwestii właścicielskich przez dokonanie określonych wpisów. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny nie pozwala na ustalenie, że Parafia jest samoistnym posiadaczem tej nieruchomości, co uprawniałoby ją do żądania uwzględnienia w ewidencji. Odnotował przy tym, że skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu administracyjnym żadnych dokumentów wskazujących na istnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę ujawnienia go w ewidencji. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że wbrew literalnemu uzasadnieniu tych zarzutów sądy administracyjne nie stosują Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1321/20). Oznacza to, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie dokonują oceny zgromadzonych dowodów w celu załatwienia wniosku skierowanego do organów administracji publicznej. Odczytywane zatem literalnie wraz z ich uzasadnieniem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie mogły wywrzeć skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Przyjmując jednakże, że intencją autora skargi kasacyjnej – wbrew literalnemu uzasadnieniu powyższych zarzutów – było ich powiązanie z naruszeniem przepisów Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, wyjaśnić należy, że postępowanie o korektę wpisu w ewidencji gruntów i budynków prowadzone było w oparciu o art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, z późn. zm.), dalej: pgik, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Oznacza to, że dokonanie wpisu w ewidencji na podstawie zacytowanego przepisu możliwe jest po ustaleniu, że określony podmiot włada gruntem objętym wpisem jako posiadacz samoistny. Skarga kasacyjna nie zarzuca jednak ani naruszenia przepisów ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani też stosownych przepisów rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem art. 24 ust. 2a pgik stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: w lit. a do lit. d wskazano w jakich przypadkach, zaś pkt 2 stanowi, że aktualizacja może nastąpić na wniosek wskazanych podmiotów. Z kolei powołany art. 24 ust. 2b stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: pkt 1 w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach wskazanych w lit. a do lit. h, a w pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast art. 24 ust. 2c stanowi, że odmowa aktualizacji następuję na podstawie decyzji administracyjnej. Ze wskazanych przepisów wynikają następujące podstawowe generalne zasady dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Z art. 24 ust. 2a wynika że aktualizacja może być przeprowadzona: pkt 1 z urzędu, pkt 2 na wniosek, zaś ust. 2b określa w jakiej formie następuje aktualizacja ewidencji pkt 1 w drodze czynności materialno - technicznej, pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ust. 2c wprowadza zasadę, że odmowa aktualizacji następuje w formie decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte na wniosek strony (czyli na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2), prowadzone było w trybie postępowania administracyjnego (art. 24 ust. 2b pkt 2), a zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2c). Tym samym zarówno wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i forma prawna jego zakończenia zgodna jest z wskazanymi ustawowymi zasadami. Stosownie do treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Regulacja ta, mająca charakter wyjątku, dopuszcza wykazanie w ewidencji danych osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami w przypadku braku danych dotyczących właściciela. Wobec braku ustawowej definicji "władania" w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie to jest tożsame z pojęciem posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 336-352 k.c.). Podkreślenia zatem wymaga, że posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na władaniu określoną rzeczą zarówno przez wykonywanie konkretnych czynności - aktów posiadania, jak i na samej tylko praktycznej możliwości ich wykonywania. Posiadanie, jako instytucja prawa prywatnego odnosi się do władztwa wykonywanego na podstawie i w ramach czynności cywilnoprawnych Z powołanych wyżej przepisów Prawa geodezyjnego oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia wynika, że władającego gruntem ujawnia się wówczas gdy prawny status danej nieruchomości jest nieuregulowany, a jedyna relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy określonym podmiotem a tym gruntem jest relacja faktyczna wyrażająca się w posiadaniu konkretnej nieruchomości gruntowej. Zważywszy na wyjątkowość omawianego rozwiązania oraz cywilnoprawny charakter posiadania należy przyjąć, że ujawnienie w ewidencji podmiotu władającego nieruchomością jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy materiał dowodowy w sposób oczywisty wykazuje bezsporny stan faktyczny w zakresie osoby władającej konkretną nieruchomości (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2431/13). Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, że Parafia jest posiadaczem całej spornej działki, ani że posiadanie to ma charakter posiadania samoistnego. Stan ten został ustalony m.in. na podstawie dokonanych na miejscu oględzin, w których brał udział przedstawiciel Parafii. W toku postępowania skarżąca pomimo takiego prawa nie przedstawiła również dowodów przemawiających za uznaniem, że jest ona samoistnym posiadaczem spornej działki ani nie powołała się na istnienie takich dowodów. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że dokument z 8 października 1917 r., który zdaniem pełnomocnika Parafii wskazuje na przysługujące skarżącej prawo własności spornej działki, stanowi polecenie bądź zgodę na poświęcenie gruntu przeznaczonego na cmentarz. Jako taki dokument ten nie potwierdza prawa własności Parafii przysługującego jej w stosunku do spornej działki ani nie wskazuje, że posiadanie przez nią w dacie złożenia wniosku o korektę wpisu, tj. blisko 103 lata po sporządzeniu wspomnianego dokumentu, ma charakter posiadania samoistnego. Dokument ten nie może zatem stanowić podstawy dokonania wpisu w ewidencji na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b pgik. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidło nie stwierdził naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 7, art. 77 § 1, ani art. 80 kpa. Tym samym zarzuty te należało uznać za niezasadne. Za chybione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 Konkordatu oraz art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b pgik podstawą uwidocznienia w ewidencji jest fakt samoistnego posiadania gruntu. Zarówno przepisy art. 8 ust. 3 Konkordatu odnoszący się do nienaruszalności miejsc przeznaczonych do sprawowania kultu i grzebania zmarłych oraz ewentualnego wywłaszczania takich nieruchomości ani art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach przewidujący, że utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych nie przesądzają kwestii charakteru posiadania określonego gruntu, a zatem nie mogą przesądzać o konieczności dokonania korekty wpisu dotyczącego działki, na której znajduje się cmentarz. Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z ustaleniami organów cmentarz nie obejmuje pełnej powierzchni spornej działki, podczas gdy ewentualna korekta wpisu miałaby dotyczyć całej działki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.