I OSK 887/22

Dnia 2 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 29/22 w sprawie ze skargi P.M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2021 r. nr 406.1310/E-3/5/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 29 listopada 2021 r., nr 406.1310/E-3/5/21, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 29/22, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył P. M. C., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w sprawie, przejawiającą się zupełnym pominięciem przez Sąd kluczowych dowodów oraz kwestii wskutek czego Sąd zamiast zmienić lub uchylić decyzję SKO w Białymstoku, bezzasadnie oddalił skargę skarżącego, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd w uzasadnieniu, że organ nie wyjaśniając istotnych okoliczności faktycznych sprawy, prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób niejasny oraz nieprawidłowy, w sytuacji gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa prawa - art. 8 k.p.a., zaś obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, a następnie rozpatrzenia go przez organ administracji w całości i wydania w oparciu o ten materiał właściwie uzasadnionego orzeczenia, czego Sąd w zaskarżonym wyroku nie uczynił; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1) rażące naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1, 1b i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.) poprzez ich niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu, tj. osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoim, niepełnosprawnym ojcem A. C., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy skarżący spełnia wszelkie przesłanki oraz normy prawne, aby przyznać mu zasiłek pielęgnacyjny za cały okres pobierania przez niego specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego - także za okres wstecz, tj. od 1 marca 2014 r. do 1 listopada 2020 r. z tytułu opieki nad niepełnosprawnym, stale wymagającym jego obecności ojcem, dla którego skarżący poświęcił swoją pracę, oraz którym na co dzień się stale zajmuje; 2) rażące naruszenie art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 1d u.ś.r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyznanie skarżącemu w okresie od 1 marca 2014 r. do 1 listopada 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji gdy zgodnie z prawem w ww. okresie skarżący winien był otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne, 3) rażące naruszenie art. 69 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się nieprzyznaniem skarżącemu, tj. osobie, sprawującej całodobową opiekę, poświęcającej całe swoje życie i dotychczasowy zawód na rzecz opieki nad niepełnosprawnym i wymagającym stałej pomocy w zabezpieczeniu jego egzystencji, ojcem A. C., przez władze publiczne świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2014 r. do 1 listopada 2020 r., w sytuacji gdy władze państwowe są zobowiązane pomagać niepełnosprawnym oraz ich opiekunom w możliwie jak najwyższym poziomie, przepis ten stanowi podstawę ciążącego na władzy publicznej obowiązku udzielenia pomocy osobom niepełnosprawnym w zaspokajaniu ich potrzeb życiowych, co w przedmiotowej sprawie nie zostało zupełnie uczynione (skarżący, który kwalifikował się do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego wbrew prawu otrzymywał za okres 1 marca 2014 r. – 1 listopad 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy; 4) rażące naruszenie art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie jedynie jego wykładni literalnej, w sytuacji gdy biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, logiczną, funkcjonalną i prokonstytucyjną ww. przepisów, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za sprawowanie opieki nad jego niepełnosprawnym ojcem A. C. za okres 1 marzec 2014 - 1 listopad 2020 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Poczynienie powyższych uwag na temat uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej było konieczne ze względu na konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. W ocenianej skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia wielu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Powołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także niejednokrotnie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy również zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej są praktycznie tożsame z częścią zarzutów, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jedynie jako polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji świadczącą jedynie o niezadowoleniu skarżącego z rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przypomnieć należy w tym miejscu, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 30 września 2021 r. w sprawie odmowy przyznania - na wniosek skarżącego złożony w dniu 30 sierpnia 2021 r. - świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2014 r. do 1 listopada 2020 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – A. C.. Nie jest przedmiotem sporu, że skarżący w dniu 30 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem – A. C., za cały okres pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. od 2014 roku. Organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na ten okres, zaś Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko organów. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną, poprzedzającą miesiąc złożenia wniosku, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania. Zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie został sformułowany w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono zaś jedynie, że dokonana na potrzeby niniejszej sprawy wykładnia art. 24 ust. 2 u.ś.r. powinna być nie tylko wykładnią literalną, ale systemową, celowościową i przede wszystkim prokonstytucyjną. Celem tej ustawy jest bowiem pomoc osobom potrzebującym w jak najszerszym zakresie. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisu nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Nie określono, z jakich powodów powinien być przyjęty pogląd skarżącego kasacyjnie, jakie ma on podstawy w przepisach prawa i dlaczego odmienne stanowisko Sądu I instancji jest niezasadne i błędne. Tak ogólnikowe stwierdzenie jest pozbawione waloru rzeczowości i w konsekwencji nie może uzasadniać zarzutu, gdyż nie poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu. Dodać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. i zasadnie uznał za niemożliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest mianowicie utrwalony pogląd, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest terminem prawa materialnego. Strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny, powołując się chociażby na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (wyrok NSA z 22 września 2022 r., I OSK 2312/21). Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów co do braku podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za żądany okres poprzedzający datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Przesądza to o konieczności oddalenia rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Gdyby bowiem nawet pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania okazały się zasadne, to i tak nie mogłoby to stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za zasadne, bowiem Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe, logicznie i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oceniono zebrany materiał, w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i odpowiednio je zastosowano, a stanowisko zajęte przez organ zostało poprawnie uzasadnione. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) skargę kasacyjną należało oddalić.