I OSK 2312/21

Dnia 22 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 656/21 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 2 września 2021 r., II SA/Go 656/21 oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. P,, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 79a k.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez uznanie, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, pierwotne wniesienie wniosku, z jednoczesnym pominięciem obowiązków organów administracji publicznej do prawidłowego informowania stron o jej uprawnieniach a nadto z zaniechaniem oceny kompletności wniosku przez pryzmat przepisów odnoszących się do prawidłowości wnoszenia podań w postępowaniu administracyjnym oraz obowiązków organów w tym zakresie. Wobec powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się zatem do zarzutu kasacyjnego wypada skonstatować, iż obejmuje on kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie winno być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie decydować o tym jaką normę prawną autor kasacji uznaje za naruszoną bowiem nie ma uprawnień do formułowania zarzutów kasacyjnych, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd, we własnym zakresie, treści normy prawnej objętej zarzutem kasacyjnym. Stąd konieczna jest analiza treści samego zarzutu i jego uzasadnienia. Wynik tej analizy prowadzi do wniosku, iż autor kasacji wskazuje na błędną wykładnię przepisów przywołanych w zarzucie kasacyjnym w zakresie określenia daty początkowej, od której skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W istocie, kasacja podważa przyjęty w zaskarżonym wyroku sposób zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r., zarzucając pominięcie obowiązków procesowych organów administracji wynikających z art. 9, art. 64 § 2, art. 79a k.p.a., które w okolicznościach badanej sprawy nie zostały prawidłowo wykonane. Przed odniesieniem się do powyższej kontrowersji należy zauważyć, iż zaskarżony wyrok zapadł w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r., II SA/Go 774/19. Skarga kasacyjna organu od tegoż wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20. W motywach tegoż wyroku wskazano, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Swój wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, a samo zawieszenie tegoż prawa skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, stosownie do art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2021.291 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 u.ś.r. "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury". Powyższa ocena prawna – co trafnie podkreślał Sąd I instancji – pozostaje wiążącą w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Jakkolwiek, w dalszej części uzasadnienia ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na nieprawidłowe wykonanie przez organy administracji obowiązków wynikających z treści art. 9 i art. 79a k.p.a., to jednak nie uznał aby naruszenie powyższych przepisów mogło stanowić podstawę prawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym skarżąca po raz pierwszy złożyła wniosek o to świadczenie, a w wyniku wadliwego działania organów administracji nie została poinformowana o konieczności wstrzymania pobierania emerytury. Odnosząc się do powyższych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku raz jeszcze powtórzył, że "o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych". Odnosząc się do powyższych okoliczności trzeba zauważyć, iż ocena prawna zawarta w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje na istotność momentu zawieszenia pobierania emerytury z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w razie zbiegu uprawnień strony do obu tych świadczeń i wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego. Jak już była o tym mowa, ocena ta jest wiążąca w okolicznościach badanej sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., a organy i Sąd I instancji podporządkowując się jej, prawidłowo uznały zawieszenie pobierania emerytury i przedłożenie decyzji organu rentowego w tej kwestii, za moment, od którego możliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 79a k.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 24 ust 2 u.ś.r. Wypada także zauważyć, iż powyższe stanowisko odpowiada aktualnemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, który rozpoczyna się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania, strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny, powołując się chociażby na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 642/21; wyrok NSA z dnia 3 września 2021 r., I OSK 207/19; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty i eliminuje negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to prawo do tegoż świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi organowi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Należy bowiem uznać, iż wówczas wpłynął do organu wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 209/21; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 1590/21; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1970/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa regulacja, jakkolwiek ma procesowy charakter, to jednak oddziałuje na materialne prawa strony, określając m.in. moment początkowy prawa do świadczeń rodzinnych. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.