III SAB/Gl 160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] r., które wpłynęło do Dyrektora Aresztu Śledczego w G. – dalej organ, Dyrektor – [...] r. R. S. – dalej skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podania ile zgód na posiadanie konsol do gier wydał dyrektor w terminie od [...] r. do dnia rozpatrzenia wniosku z podziałem na poszczególne miesiące. W odpowiedzi na zapytanie Dyrektor pismem z dnia [...] r. udzielił stronie odpowiedzi, w której wskazał, że w Areszcie Śledczym w G. nie prowadzi się odrębnego rejestru dotyczącego ilości wydawanych zgód na posiadanie przez osoby osadzone konsoli do gier. Ponadto podał, że na dzień [...] r. w celach mieszkalnych jednostki znajduje się tj. wydano z magazynu do użytkowania [...] konsol do gier. W dniu [...] r. (data złożenia pisma w Areszcie Śledczym) skarżący, wniósł do WSA skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. w załatwieniu jego wniosku. W skardze podał, iż "organ jest w posiadaniu informacji żądanej wnioskiem. Prośby osadzonych o wydanie konsol są wydawane w formie decyzji, o której mowa w art. 7 § 1 k.k.w. Oznacza to, że przedmiot rozstrzygnięcia stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy) Zgody dyrektora są przekazywane do rozpatrzenia, a po wydaniu sprzętu dołączane do akt osadzonych. Nadto zgodnie z § 11 pkt 1 rozp MS (Dz.U. 2013 poz. 657) organ prowadzi ewidencję próśb z której różni uzyskują żądane informacje". W konsekwencji postawionych zarzutów strona wniosła o 1. stwierdzenie bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego, 2. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, 3. zasądzenie od organu na rzecz strony kwoty [...] zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., oraz zwrot kosztów poniesionych w sprawie w tym kosztów wysłanej korespondencji . W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż organ nie jest w posiadaniu informacji dotyczącej ilości wydanych zgód we wnioskowanym zakresie. Wszelkie pozytywnie rozpoznane prośby osadzonych przebywający w jednostce, o wydanie zgody na posiadanie w celi mieszkalnej konsoli do gier wklejane są do karty rzeczy własnych danej osoby i nie jest prowadzony w tym zakresie żaden rejestr. Ponadto w jednostce występuje rotacja osób osadzonych. Rejestry (dzienniki) prowadzone są dla wszelkich próśb/pism wpływających z zewnątrz. Organ wychodząc jednak naprzeciw zapytaniu R. S. ustalił, że na moment udzielania odpowiedzi tj. na dzień [...] r. w celach mieszkalnych znajdowało się [...] takich konsol. Zaznaczył, iż w świetle art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 poz. 2176) obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wówczas organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Dodał organ podał, iż jako rozpatrujący wniosek nie był zobowiązany ani uprawiony do jego modyfikacji lub uściślania, a w szczególności wytwarzania informacji na podstawie czynności analitycznych, np. w wyniku badania akt. Czynności takie stanowią o przetworzeniu informacji, dla uzyskania której wnioskodawca powinien wykazać szczególnie istotny interes społeczny (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), którego Skarżący we wniosku nie wykazywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 poz. 2176) -dalej u.d.i.p. - udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Dyrektorowi Aresztu Śledczego w G. polegającą na nieudostępnieniu mu żądanej informacji. Dokonując kontroli legalności działań organu w niniejszej sprawie Sąd uznał, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] r. został załatwiony przez organ zgodnie z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (.). Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.), zwanej dalej u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.), zwanej dalej k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 u.s.w. określa, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. W art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.s.w. przewiduje, że zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, iż organ pozostawał w bezczynności w zakresie wyznaczony żądaniem strony o udzielenie informacji publicznej. Dla oceny czy bezczynność w sprawie miała miejsce koniecznym jest ustalenie, czy objęte żądaniem udostępnienia informacje mają charakter informacji publicznej, albowiem obowiązek udostępniania informacji przez wskazane w u.d.i.p. podmioty dotyczy wyłącznie informacji publicznych. W tym względzie wskazać należy iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mówiący o "wykonywaniu zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie. W opozycji do tego stwierdzenia jest sprawa niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek pojęcie informacji publicznej należy oceniać szeroko to regulacje u.d.i.p. nie mogą służyć do uzyskania każdej informacji, lecz tylko i wyłącznie do uzyskania informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Przepisy u.d.i.p. stanowią wyraz założenia transparentności życia publicznego aby jawność działania struktur publicznych mogła być poddana każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Jednak prawo określone w u.d.i.p. nie oznacza nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Mając te spostrzeżenia na uwadze nie można zaliczyć informacji o ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Aresztu Śledczego w G. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 53), zwanej dalej k.k.w., do zadań Służby Więziennej należy zapewnienie poszanowania praw osadzonych. W myśl art. 102 pkt 6 k.k.w. skazany ma prawo, w szczególności, do korzystania z urządzeń i zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych, radia, telewizji, książek i prasy. Zgodnie z art. 110a § 2 k.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Oznacza to, że jeśli udostępnianiu osadzonym konsoli do gier nie stoją na przeszkodzie wewnętrzne regulacje zakładu karnego, to mogą oni korzystać z tego rodzaju urządzeń za zgodą dyrektora zakładu karnego. Jednak w sytuacji, gdy osadzonym są udostępniane konsole do gier, to informacja o ilości wydanych konsoli nie nabiera cech informacji publicznej. Nie nosi ona bowiem znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu. Żądane informacje nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ma wymiar konkretny, indywidualny, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w k.k.w. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 13.09.2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Zdaniem Sądu zatem poza zakresem informacji publicznych pozostają informacje o liczbie udostępnionych osadzonym w określonym czasie konsoli do gier, stanowiące w istocie sumę informacji o indywidualnych prawach osadzonych, które nie dotyczą kwestii publicznych. W konsekwencji powyższego gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, sprawa z wniosku strony skarżącej nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem ww. przepisem, tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia tej informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W sytuacji zaś, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nieudostępnienie go winno nastąpić zwykłym pismem, podczas gdy jak wynika z akt sprawy w ten sposób organ procedował w sprawie. Niezależnie jednak od powyższego podniesienia wymaga iż organ udzielił stronie informacji w zakresie wskazania ile zgód na posiadanie konsol do gier wydał dyrektor w terminie od [...] r. podając, iż na dzień [...] r w celach mieszkalnych znajdowało się [...] konsol. W konsekwencji powyższego w ocenie Sądu Dyrektor Aresztu Śledczego w G. nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku złożonego do organu przez skarżącego. Powyższe oznacza, iż skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.