I OSK 1144/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1154/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Skarżący wnioskiem z 17 grudnia 2019 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz [...] (Burmistrz) odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 listopada 2021 r. w związku z opieką nad [...]. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organów obu instancji nie została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), tj. rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską. Organy wyjaśniły, że Skarżący nie pracuje od 2017 r. Natomiast osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nieprzerwanie od 2018 r. Od 24 sierpnia 2018 r. do daty wydania decyzji Skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wobec braku spełnienia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu sparowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzgledniającą skutków wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie zrekonstruowanej normy prawa materialnego, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że Skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał na naruszenie zasad postępowania wyrażonych art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 104 § 2 k.p.a. Podkreślił, że organ w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że warunkiem niezbędnym, który musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też jej niepodjęcie pomimo obiektywnych możliwości z uwagi na sprawowanie opieki. Wskazał, że zasadniczym celem tego świadczenia jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, "stanowi pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" (wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07). Państwo ma zatem częściowo rekompensować utracony zarobek osobie zdolnej do pracy, która rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sąd wyjaśnił następnie, że kluczowa w niniejszej sprawie kwestia dotyczyła faktu pozostawania przez Skarżącego osobą bezrobotną i związku pomiędzy niepodjęciem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Sąd wyjaśnił, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowaniem przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020, I OSK 237/20). Sąd wskazał, że jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz poczynionych powyżej uwag, opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazywały w ocenie Sądu, że Skarżący nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na brak propozycji pracy, choć nie jest kwestionowany fakt, że opiekuje się on chora matką. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, że Skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] 24 sierpnia 2018 r., orzeczenie o niepełnosprawności jego matki zostało wydane 27 listopada 2019 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w grudniu 2019 r. Z akt sprawy wynika też, że Skarżący jest osobą rozwiedzioną i zamieszkuje wspólnie z matką. Okoliczność wspólnego zamieszkiwania i faktycznie sprawowanej opieki nie może jednak przesądzać o przyznaniu prawa do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów wskazujących, że niepodjęcie pracy nastąpiło z uwagi na sprawowaną opiekę (np. czy Skarżący odrzucił propozycję zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania całodobowej opieki nad matką). Istniejące dowody przemawiają natomiast za przyjętymi przez organy wnioskami, że Skarżący nie podejmuje pracy, bowiem jako osoba bezrobotna nie otrzymał odpowiadających mu propozycji pracy i nadal ich poszukuje, zgodnie ze statusem bezrobotnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rejestracja w PUP wiąże się z określonymi obowiązkami – m. in. stawiennictwa na wezwanie organu, udziału w różnego rodzaju szkoleniach, a bezrobotny zgłasza gotowość podjęcia pracy w każdym czasie. Kłóci się to ze sprawowaniem opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., która ze swej istoty stanowi przeszkodę w wykonywaniu jakichkolwiek obowiązków pracowniczych. Obowiązujący stan prawny nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej. Sąd uznał zatem, że organy słusznie przyjęły, że wskazane powyżej okoliczności faktyczne powodują, że Skarżący nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust 5 i art. 17 ust. 6 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż posiadanie statusu osoby bezrobotnej skutkuje brakiem możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, iż w art. 17 ust. 5 u.ś.r. zawarto zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje a osoby bezrobotne w owym katalogu nie zostały ujęte oraz całkowite pominięcie przez Sąd I instancji normy wynikającej z przepisu art. 17 ust. 6 u.ś.r., w którym ustawodawca expressis verbis wskazał, iż zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy jeśli w realiach sprawy nie sposób wykluczyć, iż niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Skarżący niewątpliwie świadomie nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania permanentnej opieki nad chorą matką, mimo iż jest obiektywnie zdolny do podjęcia zatrudnienia. Jednakże WSA w Rzeszowie dokonał wykładni normy wynikającej z art 17 ust 1 u.ś.r. w sposób sprzeczny z założeniami, jakie przyświecały prawodawcy, który w żaden sposób nie wyłączył osób posiadających status bezrobotnego z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeciwnie, treść art. 17 ust 6 u.ś.r., który stanowi, iż zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, jednoznacznie przesądza o wadliwości zaskarżonego wyroku. Treść wyżej przytoczonego przepisu czyni niezasadnymi wywody Sądu I instancji, jakoby Skarżący nie podejmował zatrudnienia, bowiem jako osoba bezrobotna nie otrzymał odpowiadających mu propozycji pracy i nadal ich poszukuje. Jako całkowicie oderwane od uregulowań u.ś.r. jawią się wynurzenia WSA w Rzeszowie, iż rejestracja w PUP wiąże się z określonymi obowiązkami - stawiennictwa na wezwanie organu, udziału w różnego rodzaju szkoleniach, gotowości do podjęcia pracy w każdym czasie. Oczywiście z posiadania statusu bezrobotnego wyżej wskazane obowiązki wynikają, jednakże treść art 17 ust 6 u.ś.r. jednoznacznie przesądza o niezasadności stanowiska, jakie Sąd pierwszej instancji zaprezentował w zaskarżonym wyroku. Na marginesie wskazać wypada, iż złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne świadczy o rezygnacji z gotowości do zatrudnienia, a przyznanie świadczenia skutkuje utratą statusu bezrobotnego. W ocenie Skarżącego Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię powołanych w petitum skargi przepisów u.ś.r. Dokonanie prawidłowej wykładni wyżej wskazanych przepisów musi prowadzić do konstatacji, iż Skarżący spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tym warunek określony w art 17 ust 1 u.ś.r., tj. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto nie jest wymieniony w katalogu podmiotów określonych w art 17 ust 5 u.ś.r. Wreszcie kształt normy wynikającej z art. 17 ust 6 u.ś.r. jednoznacznie przesądza o zasadności stanowiska zaprezentowanego w niniejszej skardze. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wyroku sądu pierwszej instancji i z tego względu wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust 5 i art. 17 ust. 6 u.ś.r., wywodząc, że sąd błędnie przyjął, iż posiadanie statusu bezrobotnego wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wskazuje, że przyczyną oddalenia skargi było podzielenie przez Sąd stanowiska organów, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Oznacza to, że przyczyną dla której Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem były poczynione przez nie ustalenia faktyczne. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że niepodejmowanie przez Skarżącego pracy nie jest związane ze sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżący w okresie od 1 listopada 2016 r. do 27 stycznia 2017 r. (data śmierci ojca) pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Matka Skarżącego uzyskała 10 października 2018 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważne do 31 października 2019 r. Skarżący 26 października 2018 r. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem z 10 października 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak organy odmówiły mu przyznania tego zasiłku z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Następnie, 17 grudnia 2019 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką dołączając kolejne orzeczenie z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, datowane na 27 listopada 2019 r., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 31 sierpnia 2019 r. Organ pierwszej instancji wskazał również, że Skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy od 24 sierpnia 2018 r. bez prawa do zasiłku, od tego czasu nie przedstawiono mu żadnych ofert pracy czy szkoleń. Organ ustalił również, że Skarżący nie pracuje od 2017 r- Zatem w ocenie organu pierwszej instancji (które to ustalenia zaakceptowane zostały przez Kolegium), trudno obronić tezę, by między koniecznością sprawowania opieki nad matką niepełnosprawną od 2018 r. a złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne zachodził związek. Dokonując oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego organy uznały, że Skarżący pozostając bez pracy może mieć zastępcze źródło dochodów w kwocie 1830 złotych miesięcznie, a następnie podkreśliły, że z zapisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika konieczność wzajemnego wspierania się rodziców i dzieci. Skarżący nie zakwestionował powyższych ustaleń faktycznych. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazywał, że ustawodawca nie wyłączył osób bezrobotnych z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 17 ust. 6 został dodany przez art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428) zmieniającej nin. ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 sierpnia 2017 r. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z zm.) wynika, że bezrobotnym jest osoba (...), która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego łub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych z przepisów tych wywieść należy, że status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 października 2021 r. I OSK 491/21). Nie oznacza to jednak, że w przypadku osoby bezrobotnej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny można przyjąć automatycznie spełnienie przesłanek o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Innymi słowy, art. 17 ust. 6 u.ś.r. nie wyłącza konieczności prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy niepodejmowanie pracy przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającą jednocześnie status bezrobotnego ma związek ze sprawowaniem opieki. Zatem stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 6 u.ś.r. sama rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy, w tym konieczność zgłaszania się do urzędu czy podejmowania szkoleń nie wyłącza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest co do zasady słuszne. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga jednak ustalenia, że niepodejmowanie zatrudnienia jest związane ze sprawowaną opieką. Tymczasem w niniejszej sprawie ustalono, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem Skarżącego zatrudnienia a opieką nad matką. Dodanie przez ustawodawcę ust. 6 do art. 17 u.ś.r. nie oznacza, że automatycznie każda osoba bezrobotna opiekująca się rodzicem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego zaś stanowiska sprowadza się przedstawiona przez Skarżącego propozycja wykładni analizowanego przepisu. W konsekwencji postawiony przez Skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za niezasadny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. nastąpiło z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.