II OZ 62/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 613/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] dotyczące zabytkowego [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 613/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę S. na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] dotyczących zabytkowego [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaleceniami pokontrolnymi z [...] maja 2021 r. wydanymi na podstawie art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 4 pkt 6, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282, z pózn. zm.) – dalej: ustawa o ochronie zabytków, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] zobowiązał N. do wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. szeregu czynności wobec zabytku. Organ pouczył N. o przysługującym prawie do złożenia w pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń. Zalecenia z [...] maja 2017 r. organ nadał za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...]r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika w jakim dniu skarżący odebrał pismo. Na powyższe zalecenia pismem z [...] czerwca 2021 r. N. złożyło zastrzeżenia wskazując, że L. działają na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Przepisy te uprawniają L. jedynie do prowadzenia gospodarki leśnej lub dodatkowej z zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów szczególnych. Plan finansowy działania N. ustalony jest w ramach obowiązujących norm prawnych, a z Planu Urządzenia Lasu, poza bierną ochroną obiektu poprzez wyłączenie go z gospodarki leśnej i brak jakichkolwiek działań, nie wynika uprawnienie do wykonywania innych prac związanych z utrzymaniem nieruchomości powierzonej N. w zarząd. Nie ma więc prawnej możliwości wydatkowania publicznych środków na te cele. W odpowiedzi na zastrzeżenia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] pismem z [...] czerwca 2021 r. organ odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych, wskazując, że zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków opieka nad zabytkiem ma charakter osobisty i odpowiedzialny jest za nią każdoczesny właściciel lub posiadacz obiektu. Nie ma przy tym znaczenia, że zabytek jest własnością S., ani że Plan Urządzenia Lasu przewiduje jedynie bierną ochronę zabytku, bowiem obowiązek dbałości o stan zachowania pałacu wynika wprost z przepisów prawa i ma charakter publicznoprawny. Odpowiedź na zastrzeżenia doręczono N. [...] czerwca 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru widniejące w aktach administracyjnych). Skargę na "zalecenia pokontrolne z dnia [...] maja 2021 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych w zakresie usunięcia nieprawidłowości w stanie zabytkowego [...] wniosło N. w dniu [...] lipca 2021 r., domagając się uchylenia ich w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, w tym o oddalenie wniosku o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wspomnianym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę jako wniesioną po terminie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków należy zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że adresat zaleceń pokontrolnych może bronić swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego złożonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazał jednak, że ponieważ skarżący w rozpoznawanej sprawie skorzystał z trybu wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych określonego w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków, do których organ odniósł się w piśmie z [...] czerwca 2021 r. w trybie przewidzianym w art. 40 ust. 2b tej ustawy, to pismo stanowiące odpowiedź na zastrzeżeni a do zaleceń pokontrolnych mogło również stanowić przedmiot skargi do sądu. Wniesienie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych stanowi o wyczerpaniu przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W przypadku skorzystania z tego trybu przedmiotem skargi do sądu należało uczynić odpowiedź organu na zastrzeżenia pismem z [...] czerwca 2021 r. Jeżeli zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych z dnia [...] maja 2021 r. skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2021 r., a samą skargę na te zalecenia dopiero [...] lipca 2021 r., to skarga została złożona po upływie ustawowego terminu. W zażaleniu na powyższe postanowienie N. zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niezasadne odrzucenie skargi, która zawierała omyłkowo wskazaną błędną datę zaskarżonego pisma, podczas gdy w rzeczywistości wola strony skarżącej było zaskarżenie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2021 r., wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych z dnia [...] maja 2021 r., na co wskazuje podana w skardze prawidłowa sygnatura zaskarżonego pisma i co ewidentnie wynika z treści uzasadnienia skargi; b) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy w rzeczywistości skargą wniesioną [...] lipca 2021 r. strona zaskarżyła pismo z [...] czerwca 2021 e., które otrzymała w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem termin został dochowany; c) art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący prawidłowo oznaczył sygnaturę skarżonego pisma, omyłkowo podając błędną jego datę, pomimo że z uzasadnienia pisma wynika, iż zaskarżył pismo z [...] czerwca 2021 r. 2. naruszenie prawa materialnego, tj: a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – dalej: Konstytucja przez stosowanie rażąco nadmiernego formalizmu i przez to naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego przez pozbawienie strony możliwości zaskarżenia i merytorycznego zbadania sprawy nawet z powodu błędnego określenia daty przedmiotu skargi; b) art. 77 ust. 2 Konstytucji przez zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia wolności lub praw z powodu ewentualnego błędu formalnego, co w sposób istotny ogranicza prawo strony do sądu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. 2. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zalecenia pokontrolne określone w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków mogą stanowić przedmiot skargi do sądu na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest po pierwsze zbadanie, czy skorzystanie z trybu wniesienia zastrzeżenia do protokołu kontroli, określonego w art. 40 ust. 2a i ust. 2b ustawy o ochronie zabytków stanowi "wyczerpanie środków zaskarżenia", o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., i co za tym idzie, przedmiotem skargi do sądu może być tylko i wyłącznie pismo organu wydane na podstawie art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków, po drugie, należy zbadać, czy Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy odczytał przedmiot zaskarżenia. 3. Zalecenia pokontrolne wydawane są na podstawie ustaleń z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przeprowadzonej na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków. Przeprowadzenie kontroli odbywa się w ramach nadzoru konserwatorskiego i nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie można zgodzić się zatem z Sądem pierwszej instancji, że przed wniesieniem skargi do sądu konieczne było wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków. Jak słusznie wskazano w powołanym w zaskarżonym postanowieniu wyroku NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 79/20, przedmiotem skargi do sądu mogą być zarówno zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jak i pisma organu wydane w trybie art. 40 ust. 2b tej ustawy. Wbrew wskazaniom Sądu pierwszej instancji nie oznacza to jednak, że skorzystanie z trybu wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych niweczy możliwość wniesienia skargi do sądu na zalecenia określone w art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, bowiem omawiane czynności nie odbywają się w reżimie postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie znajduje zastosowania obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia określonych art. 52 § 1 p.p.s.a. Adresat aktu nadzorczego organu konserwatorskiego określonego w art. 40 ust. 1 i ust. 2b ustawy o ochronie zabytków ma jednak obowiązek zachowania terminu 30 dni od momentu, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 4. W skardze wniesionej [...] lipca 2021 r. za przedmiot zaskarżenia wskazano "zalecenia pokontrolne z dnia [...] maja 2021 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych w zakresie usunięcia nieprawidłowości w stanie zabytkowego pałacu". Nie ulega wątpliwości, że podana w skardze data nie odpowiada sygnaturze oraz przedmiotowi wskazanej czynności organu, które dotyczą pisma organu z [...] czerwca 2021 r. zawierającego odpowiedź na zastrzeżenia strony. Należy jednak wskazać, że z treści uzasadnienia skargi można wywieść intencję skarżącego, jaką było zaskarżenie czynności organu z [...] czerwca 2021 r. Świadczy o tym treść uzasadnienia skargi, w którym po przedstawieniu stanu sprawy skarżący swoje rozważania rozpoczął od polemiki z treścią tego pisma (s. 6 skargi). Zgodzić należy się ze skarżącym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego dominuje pogląd, że błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet (tak w uchwale pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 publ. ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, w której odwołano się do wyroku TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Chociaż uchwała NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 odnosi się do błędnego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, to uwzględniając fakt, że skarga kasacyjna jest bardziej sformalizowanym środkiem zaskarżenia, należy wskazać, że tym bardziej powyższą zasadę należy zastosować w przypadku rozpatrywania skargi do sądu. Istotne w sprawie jest również to, że skarżący nie występował w sprawie za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Biorąc pod uwagę, że skarżący dowiedział się o podjętej czynności w dniu [...] czerwca 2021 r., należy uznać, że 30 dniowy termin do wniesienia skargi upływał [...] lipca 2021 r., a więc w dniu, w którym wniesiono skargę. Termin został więc dochowany. 5. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.