I OSK 1478/22

Dnia 7 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1583/21 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W. M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (Kolegium) z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegający na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art, 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z dokumentów dotyczących najstarszego syna skarżącej K. oraz dochodu osiąganego przez rodzinę a zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraż do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli tj. analizy faktycznego miesięcznego dochodu skarżącej i sytuacji majątkowej rodziny oraz podjęcia właściwej decyzji o umorzeniu nienależnie pobranego świadczenia, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku skarżącej a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie poprzez oddalenie skargi. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust 9 u.ś.r. poprzez brak pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń albowiem zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skarżąca na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że obowiązkiem organu administracji stosownie do art. 7 k.p.a. jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że obowiązkiem Sądu Administracyjnego było zbadanie w szczególności sytuacji zdrowotnej rodziny oraz majątkowej Skarżącej aby doszedł do przekonania, że zasadnym jest zastosowanie instytucji umorzenia w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń i doprowadzenie do wydania pozytywnej decyzji. Biorąc pod uwagę jakimi dochodami dysponuje rodzina oraz jakie koszty życia ponosi rozłożenie należności na raty i odmowa umorzenia należności doprowadzi do obniżenia poziomu życia rodziny a nawet zaważy na jej prawidłowej egzystencji. Wskazała, że Sąd nie wziął pod uwagę w sposób należyty jakie obciążenia ciążą na Skarżącej i jej rodzinie. Podkreśliła, że syn Skarżącej K. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, jest osobą niezdolną do pracy i wymaga czasowej pomocy osób trzecich. Pomoc tą świadczą mu rodzice. Sąd powinien w sposób dokładny przeanalizować sytuację rodziny i wziąć pod rozwagę możliwości umorzenia kwoty o jaką starała się Skarżąca. Pomimo tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest decyzją uznaniową to prawidłowo zgromadzone dowody i wyciągnięte z nich wnioski pozwalają na uznanie w zakresie etycznym że świadczenie powinno zostać umorzone. Sąd nie zbadał przesłanki z art. 30 ust 9 u.ś.r pod kątem oceny indywidualnej przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności, które ukształtowały sytuację skarżącej i jej rodziny pod kątem słuszności zastosowania wskazanej w przepisie instytucji umorzenia należności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że Sąd nie wziął pod uwagę, że brak decyzji pozytywnej w przedmiocie umorzenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji rodziny skarżącej. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę że przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", której ustalenie przez organ w postępowaniu wyjaśniającym warunkuje wydanie rozstrzygnięcia jest przesłanką zawierającą pojęcia nieostre. Takie uregulowanie podstaw zastosowania analizowanych instytucji powoduje, że organ orzekający dysponuje znaczną swobodą, której jednak nie należy utożsamiać z dowolnością. Tak sformułowany zwrot językowy jest zwrotem szacunkowym, należącym do zwrotów niedookreślonych. Podniosła, że o decyzji umarzającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia przesądzić powinno wykazanie w toku postępowania, że odmowa uwzględnienia żądania bezsprzecznie doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, spowoduje zagrożenie dla możliwości dalszej egzystencji członków rodziny albo że uniemożliwi im zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia i te kwestie powinny zostać poddane dogłębnej analizie czego Sąd w niniejszym postępowaniu zaniechał. Podkreśliła, że Sąd powinien dokładnie zbadać czy zwrot świadczenia nie zachwieje w istotny sposób budżetem rodziny. Chodzi tu przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka. Zwróciła uwagę, że w przypadku Skarżącej sytuacja rodziny jest szczególna na tle pozostałych rodzin z uwagi na niepełnosprawności jakie zostały w niej stwierdzone, co oznacza, że możliwości zarobkowe są znacznie zaniżone niż w przypadku zdrowych rodzin. Ponadto osiągany dochód jest niski a niepełnosprawność powoduje obniżone standardy życia w zakresie dochodowym ponieważ wymaga większych nakładów finansowych na utrzymanie prawidłowego zdrowia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 2.232,00 zł. Prezydenta Miasta M. (dalej: "Prezydent") decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. w łącznej kwocie 2.114,50 złotych obejmującej należność główną, tj. kwotę 1.840,82 złotych i odsetki w kwocie 277,91 złotych. Kolegium, po rozpoznaniu odwołaniu Skarżącej uchyliło decyzję Prezydenta w całości i rozłożyło nienależnie pobrane świadczenia w łącznej kwocie 1.840,82 zł wraz z odsetkami na sześć rat płatnych od października 2021 r. do marca 2022 r., w kwotach: 5 rat po 305,00 złotych i 1 rata (ostatnia) w kwocie 315,82 złotych. W uzasadnieniu Kolegium powołało się m.in. na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1292/19 oraz z 19 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Rz 1298/20, którymi dwukrotnie uchylano decyzje organów obu instancji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium wyjaśniło, że rodzina Skarżącej składa się z 5 osób, łączny miesięczny dochód tej rodziny to 4.881,61 złotych. Skarżąca i dorosły syn posiadają orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Rodzina mieszka w lokalu mieszkalnym o pow. 71 m², posiada nieruchomość gruntową o pow. 0,18 ha oraz samochód osobowy. Stałe wydatki związane z opłatami za czynsz, energię elektryczną, gaz, leki i leczenie w lipcu 2021 r. wyniosły 1.314,63 zł. Kolegium uznało, że dorosły syn z niepełnosprawnością zalicza się do członków rodziny. Jak wynika z ustaleń, stan zdrowia syna nie generuje szczególnych wydatków, poza podstawowymi związanymi z utrzymaniem. W wyniku jednokrotnego potrącenia ze świadczenia wychowawczego, kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na datę wydania decyzji Kolegium wynosi 1.840,82 zł, natomiast odsetki na dzień [...] sierpnia 2021 r. – 303,33 zł. Powołując poglądy orzecznictwa Kolegium wskazało, że ustawodawca używając w art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrotu "może umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być umorzona czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r., tj. w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. Podzielając te poglądy Kolegium uznało, że na tle zgromadzonego materiału dowodowego nie zaistniały "szczególne okoliczności" które dawałyby podstawę do zastosowania najdalej idącej ulgi, czyli umorzenia w całości kwot nienależnie pobranych świadczeń tym bardziej, że Skarżąca świadczenia te uzyskała niezgodnie z prawem. Wskazując na wyrok WSA z a 6 marca 2019 r. sygn. II SA/Rz 1318/18, z którego wynika brak związania organu treścią wniosku co do rodzaju zastosowanej ulgi przewidzianej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz mając na uwadze w szczególności sytuację zdrowotną rodziny Kolegium doszło do przekonania, że zasadnym będzie zastosowanie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci rozłożenia nienależnie pobranych świadczeń na raty. Biorąc pod uwagę, jakimi dochodami dysponuje rodzina oraz jakie koszty życia ponosi, rozłożenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na sześć rat nie doprowadzi do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium i oddalił skargę. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Skarżąca przypisując Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie uchybień organów w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie wskazuje jakie jeszcze czynności dowodowe mogłyby zostać podjęte przez organy. Nie wskazuje również, by sama zgłaszała kolejne wnioski dowodowe czy też by powoływania okoliczności faktyczne, które pominięte zostały przez organy lub Sąd pierwszej instancji. Skarżąca zarzucając Sądowi niewzięcie pod uwagę jakie obciążenia ciążą na niej i jej rodzinie pomija, że kwoty tych obciążeń ustalone zostały w toku postępowania przed Kolegium. Organy – jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – uwzględniły również zgodnie z wytycznymi wynikającymi z prawomocnych wyroków wydanych w sprawie, że w skład rodziny wchodzi dorosły, niepełnosprawny syn Skarżącej. Wbrew argumentom podnoszonym w skardze kasacyjnej w tym zakresie prowadzone było postępowanie dowodowe. Jak wskazywała sama Skarżąca w wywiadach, syn K. nie wymaga szczególnej opieki w związku z niepełnosprawnością : sam dba o higienę osobistą, nie wymaga pomocy w ubieraniu, samodzielnie dociera na warsztaty terapii zajęciowej, pozostaje w kontakcie z PUP, w którym jest zarejestrowany. Skarżąca sama wskazała, że nie ponosi szczególnych kosztów w związku z niepełnosprawnością syna i koniecznością przystosowania społecznego, wyjaśniła również, że nie robi oddzielnej listy wydatków związanych z utrzymaniem K. Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu niedostrzeżenie okoliczności, że bezzwłoczna egzekucja należności, czyli brak pozytywnej decyzji co do umorzenia postępowania doprowadzi do obniżenia standardu życia. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy że okoliczność ta wzięta została pod uwagę przez Kolegium, które uchyliło decyzję Prezydenta odmawiającą umorzenia należności i rozłożyło zaległość na 6 miesięcznych rat. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracała uwagę, że przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", zawiera pojęcia nieostre. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że pojęcie to obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy, istniejącej w chwili podejmowania decyzji, Sąd pierwszej instancji zakres okoliczności, które winny zostać ustalone w tej sprawie prawidłowo wywiódł z treści wytycznych zawartych w wydanych w sprawie prawomocnych wyroków, to jest wyroków z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/19 oraz z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1289/20, z których wynikało, że w celu zbadania, czy w sprawie zachodzą powyższe okoliczności organy zobowiązane były do wzięcia pod uwagę, że syn Skarżącej jest osobą niezdolną do pracy i wymagającą czasowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych, nie jest w stanie utrzymywać się samodzielnie, a ze względu na swą niepełnosprawność wymaga pomocy osób najbliższych, którymi są jego rodzice. Z uwagi na brzmienie art. 135 p.p.s.a. wytyczne zawarte w poprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach co do okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy określały zakres ustaleń faktycznych, które winny zostać poczynione przez organy, jak również wskazywały, w jaki sposób w tej sprawie rozumieć pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", Wszystkie te okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił, że zrealizowanie wytycznych wynikających z przywołanych wyroków oznacza, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. art. 30 ust 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r."). Zgodnie z powołanym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest zatem decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ musi w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzą okoliczności warunkujące udzielenie przewidzianej nim ulgi. Jeżeli organ ustali, że zachodzą podstawy do udzielenia ulgi, decyduje w ramach uznania administracyjnego, czy i jaki charakter ulgi winien zostać zastosowany. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą okoliczności warunkujące możliwość udzielenia ulgi. Stanowiska tego nie podzieliło Kolegium uchylając decyzję Prezydenta i rozkładając zaległość na raty. Kolegium, wbrew argumentom Skarżącej, udzielając ulgi wzięło pod uwagę okoliczności związane z koniecznością zapewnienia minimum egzystencji. Organ drugiej instancji wskazał wysokość kryterium dochodowego wynikającą z ustawy, wyjaśnił, jakie są miesięczne dochody rodziny, wskazał wysokość stałych kosztów ponoszonych przez rodzinę i uznał, że rozłożenie zaległości na sześć miesięcznych rat nie doprowadzi do obniżenia poziomu życia poniżej kryterium egzystencji. Nie można zatem postawić Sądowi, że kontrolując zaskarżoną decyzję naruszył art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przepis ten nie przewiduje obligatoryjnego zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji rozważył sytuację rodzinną i dochodową Skarżącej, uznał, że zasadne będzie zastosowanie ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty i uzasadniając swoje stanowisko. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.