II SA/Rz 1583/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [....], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania W.M. (dalej: "Skarżąca"), od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. w łącznej kwocie 2.114,50 zł obejmującej należność główną, tj. kwotę 1.840,82 zł i odsetki w kwocie 277,91 zł – uchyliło decyzję Prezydenta w całości i rozłożyło nienależnie pobrane świadczenia w łącznej kwocie 1.840,82 zł wraz z odsetkami na sześć rat płatnych od października 2021 r. do marca 2022 r., w kwotach: 5 rat po 305,00 zł i 1 rata (ostatnia) w kwocie 315,82 zł. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 18 stycznia 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 2.232,00 zł. Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania i wskazało na wydane w tej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: "WSA") z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1292/19 oraz z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Rz 1298/20, którymi dwukrotnie uchylone zostały decyzje organów obu instancji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Po ostatnim wyroku, Prezydent po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W odwołaniu Skarżąca powołała się na trudną sytuację zdrowotno – finansową rodziny. Kolegium wezwało Prezydenta do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie precyzyjnych ustaleń co do sytuacji niepełnosprawnego, dorosłego syna Skarżącej – [...], po czym wskazało na art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji. Kolegium ustaliło, że rodzina Skarżącej składa się z 5 osób, łączny miesięczny dochód tej rodziny to 4.881,61 zł; Skarżąca i dorosły syn posiadają orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Rodzina mieszka w lokalu mieszkalnym o pow. 71 m², posiada nieruchomość gruntową o pow. 0,18 ha oraz samochód osobowy. Stałe wydatki związane z opłatami za czynsz, energię elektryczną, gaz, leki i leczenie w lipcu 2021 r. wyniosły 1.314,63 zł. Kolegium uznało, że dorosły syn z niepełnosprawnością zalicza się do członków rodziny. Jak wynika z ustaleń, stan zdrowia syna nie generuje szczególnych wydatków, poza podstawowymi związanymi z utrzymaniem. W wyniku jednokrotnego potrącenia ze świadczenia wychowawczego, kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na datę wydania decyzji Kolegium wynosi 1.840,82 zł, natomiast odsetki na dzień 24 sierpnia 2021 r. – 303,33 zł. Powołując poglądy orzecznictwa Kolegium wskazało, że ustawodawca używając w art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrotu "może umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być umorzona czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r., tj. w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. Podzielając te poglądy Kolegium uznało, że na tle zgormadzonego materiału dowodowego nie zaistniały "szczególne okoliczności" które dawałyby podstawę do zastosowania najdalej idącej ulgi, czyli umorzenia w całości kwot nienależnie pobranych świadczeń tym bardziej, że Skarżąca świadczenia te uzyskała niezgodnie z prawem. Wskazując na wyrok WSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II SA/Rz 1318/18, z którego wynika brak związania organu treścią wniosku co do rodzaju zastosowanej ulgi przewidzianej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz mając na uwadze w szczególności sytuację zdrowotną rodziny doszło do przekonania, że zasadnym będzie zastosowanie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci rozłożenia nienależnie pobranych świadczeń na raty. Biorąc pod uwagę, jakimi dochodami dysponuje rodzina oraz jakie koszty życia ponosi, rozłożenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na sześć rat nie doprowadzi do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. W obszernej skardze Skarżąca wskazała na trudną sytuację rodzinną i brak możliwości podjęcia kiedykolwiek pracy przez syna z uwagi na stan zdrowia. Podniosła, że winę za zaistniałą sytuację ponosi organ pierwszej instancji. Zaznaczyła, że obecna sytuacja ekonomiczna, w tym wysoka inflacja powoduje znaczny wzrost kosztów życia oraz, że organy oceniając sytuację jej rodziny powinny w tej sprawie wziąć pod uwagę dochody z 2018 r. (od kiedy toczy się sprawa), a nie z 2021 roku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta o umorzenie należności wynikającej z decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 2.232,00 zł. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent decyzją z [...] maja 2019 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. Na skutek odwołania, decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2019 r. 2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. ponownie negatywnie rozpatrzył wniosek Skarżącej, natomiast Kolegium decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uwzględnieniu skargi, WSA wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/19 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd naprowadził, że rozważając zaistnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny w kontekście zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, należy rozważyć okoliczności związane z niepełnosprawnością, dochodami i wydatkami niewliczonego do składu rodziny wnioskodawczyni syna [...], który jednakże z racji swej niepełnosprawności pozostaje na utrzymaniu swojej rodziny. 3. Po ponownym rozparzeniu sprawy Prezydent, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., po raz kolejny odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. na rzecz dzieci. Odwołanie Skarżącej nie zostało uwzględnione – Kolegium decyzją z dnia 22 września 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1289/20 WSA uwzględnił skargę Skarżącej i uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Wskazując na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") stwierdził, że organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/19. W wyroku tym Sąd wytknął, że organy nie brały pod uwagę obciążeń związanych z koniecznością utrzymania z dochodów rodziny dorosłego syna [...], legitymującego się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Podkreślił, że z treści orzeczenia wynikało, że jest on osobą niezdolną do pracy i wymagającą czasowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Uczestniczy on w zajęciach, gdzie prowadzona jest rehabilitacja społeczna i zawodowa osób z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu znacznym i umiarkowanym. Według Sądu [...] nie jest w stanie utrzymywać się samodzielnie, a ze względu na swą niepełnosprawność wymaga pomocy osób najbliższych. Osobami tymi są jego rodzice. Ponieważ organy obu instancji nie wzięły tych okoliczności życia rodziny pod konieczną w tych warunkach rozwagę, to w ocenie Sądu, ich decyzje administracyjne naruszały przepisy o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w związku z przepisem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. WSA stwierdził, że powyższe wskazania nie zostały przez organy w pełni wykonane, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. 4. Realizując wytyczne, Prezydent pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. wezwał Skarżącą o przedłożenie dodatkowych dokumentów dotyczących aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej oraz o złożenie oświadczenia o źródle dochodów (k. 47 akt adm.), po czym w dniu 29 kwietnia 2021 r., w trybie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 1 czerwca 2021 r. – k. 48 akt j.w.). Do pisma z dnia 27 kwietnia 2021 r. (k. 49) Skarżąca dołączyła dokumenty obrazujące m.in. wydatki, natomiast po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 12 maja 2021 r. wydanego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (k.50), przedłożyła kolejne dokumenty dotyczące aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej (pismo z dnia 20 maja 2021 r. – k. 51). Tak uzupełniony materiał dowodowy stanowił podstawę decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. W związku z odwołaniem Skarżącej, Kolegium, w trybie art. 136 K.p.a. w szerokim zakresie uzupełniło materiał dowodowy, uzyskując m.in. aktualny wywiad środowiskowy (z dnia 12 sierpnia 2021 r.), po czym w dniu 30 sierpnia 2021 r. podjęło decyzję reformatryjną, która stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przypomnieć należy, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy co oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, a zatem sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję, prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia świadczeń mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Natomiast zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi (tak NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 941/19). Zatem ocena istnienia tej przesłanki winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy, gdyż rozpoznając sprawę administracyjną, organ ma obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji. Jest to szczególnie istotne w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie decyzji podejmowanych w na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., bowiem ustalenie rzeczywistych, ważnych powodów w spłacie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego musi być skonfrontowane z konkretną, aktualną możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II SA/Bk 1400/18). III. Rozpoznając po raz kolejny wniosek Skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, Prezydent przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które na etapie postępowania odwoławczego zostało uzupełnione przez Kolegium. Sąd stwierdza, że organy obu instancji zrealizowały w ten sposób wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/19 oraz z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1289/20 WSA. Oznacza to, że materiał dowodowy był wystarczający dla Kolegium do oceny przesłanek przewidzianych przepisem art. 30 ust. 9 u.ś.r. i zastosowania jednej z "ulg" przewidzianych tym przepisem. W szczególności Kolegium ustaliło, że rodzina Skarżącej składa się z 5 osób uznając tym samym, że dorosły syn [...] z niepełnosprawnością zalicza się do członków rodziny. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, stan zdrowia syna nie generuje szczególnych wydatków, poza podstawowymi związanymi z utrzymaniem. Kolegium ustaliło również łączny miesięczny dochód tej rodziny i na datę orzekania jest to kwota 4.881,61 zł. Skarżąca i dorosły syn posiadają orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Rodzina mieszka w lokalu mieszkalnym o pow. 71 m², posiada nieruchomość gruntową o pow. 0,18 ha oraz samochód osobowy. Stałe wydatki związane z opłatami za czynsz, energię elektryczną, gaz, leki i leczenie w lipcu 2021 r. wyniosły 1.314,63 zł. Kolegium ustaliło także, że w wyniku jednokrotnego potrącenia ze świadczenia wychowawczego, kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na datę wydania decyzji Kolegium wynosi 1.840,82 zł, natomiast odsetki na dzień 24 sierpnia 2021 r. – 303,33 zł. Wykonanie wytycznych zawartych w wyrokach sygn. akt II SA/Rz 1292/19 oraz sygn. akt II SA/Rz 1289/20 oznacza, że organy nie naruszyły art. 153 P.p.s.a. Tym samym o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie może być mowy. W konsekwencji, zastosowanie jednej z "ulg" przewidzianych przepisem art. 30 ust. 9 u.ś.r. sprawia, że skarga nie może być uwzględniona, skoro w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można kontrolować merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji. Ponownie wskazać należy, że w tego rodzaju sprawach (decyzje uznaniowe), sądowa kontrola legalności obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji i oceny czy organ podejmujący decyzję (w tym przypadku Kolegium), prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Wszystko to oznacza, że zarzuty skargi, w tym dotyczący rozpoznania sprawy w oparciu o dochody osiągane w 2018 roku, są niezasadne. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.