I OSK 1565/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/21 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od B.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 lutego 2022 r., po rozpoznaniu skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca we wniosku z 29 czerwca 2020 r. zawarła żądanie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jednocześnie złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 20 lipca 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. odmówił ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z [...] sierpnia 2020 r. W toku ponownego rozpatrzenia żądania skarżąca 24 marca 2021 r. złożyła oświadczenie, w którym wniosła o nieprzedłużanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2021 r. W związku z tym oświadczeniem organ pierwszej instancji decyzją z 24 marca 2021 r. ustalił skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2021 r. do upływu 60 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz odmówił przyznania świadczenia na okres o 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obowiązujące przepisy regulują kwestie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń w celu zapobieżenia ich kumulatywnego pobierania. Zaznaczył, że dokonany przez osobę uprawnioną wybór świadczenia korzystniejszego powinien odnosić skutek od dnia złożenia wniosku, a zakończenie realizacji świadczenia nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu już pierwsze oświadczenie o wyborze świadczenia dawało organom podstawę do wydania orzeczenia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca wyraźnie wyraziła w nim swoją wolę w zakresie wyboru świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te nie wykluczają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej na okres od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2021 r., mimo że na ten okres przyznano jej i wypłacono już specjalny zasiłek opiekuńczy, a skarżąca dokonała wyboru świadczenia opiekuńczego, oświadczając, że od 1 marca 2021 r. wniosła o nieprzedłużanie specjalnego zasiłku opiekuńczego; b) art. 24 ust. 2 uśr przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalnym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż po złożeniu takiego wniosku nadal była realizowana decyzja przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy (zgodnie z wyborem dokonanym przez osobę pobierającą specjalny zasiłek opiekuńczy), a w konsekwencji stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy możliwym jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2021 r.; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa: ‒ gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny; ‒ polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie spełniło obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które dopiero pozwoliłyby na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Kolegium, podczas gdy organ odwoławczy w sposób dostateczny dokonał ustaleń i wyjaśnił istotę sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez skarżącą decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem zaskarżonej decyzji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego oraz nie naruszyło przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; c) art. 134 § 1 ppsa z uwagi na przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej przez nakazanie Kolegium przedsięwzięcia bliżej nieokreślonych przez Sąd pierwszej instancji kroków prawnych mających na celu zapobieżenie kumulatywnemu pobraniu przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. w sytuacji, gdy skarżąca dokonała wyboru świadczenia na ten czas, a przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego uchyloną przez Sąd pierwszej instancji decyzją nie była kwestia uchylenia lub zmiany decyzji organu gminy o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego; d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich do oceny organu odwoławczego, co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, skoro Sąd nie wyjaśnił, w jakim trybie możliwe jest uchylenie lub zmiana przez Kolegium decyzji organu gminy o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, którą wykonano w zakresie dotyczącym wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2021 r., gdy takiej prawnej możliwości nie ma, biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca jasno oświadczyła, że od dnia 1 marca 2021 r. wnosi o nieprzedłużanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w efekcie czyni zaskarżony wyrok orzeczeniem niewykonalnym; e) art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż skarga powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że warunkowe oświadczenie skarżącej z 25 czerwca 2020 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie stanowiło wystarczającej podstawy do uznania, że zrezygnowała ona ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, zwłaszcza że w okresie od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. pobierała to świadczenie. Wola skarżącej w zakresie wyboru świadczenia opiekuńczego została wyrażona ostatecznie w dniu 24 marca 2021 r. W ocenie organu przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres 1 czerwca 2020 r. – 28 lutego 2021 r. stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 uśr. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl zaś art. 27 ust. 5 tej ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego zarówno przyznania, jak i pobierania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem, zgodnie z przytoczonymi przepisami, otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym, co należy podkreślić, chodzi tu zarówno o fakt przyznania świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Oznacza to, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego w oparciu o art. 27 ust. 5 uśr, jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowe, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia (zob. w szczególności wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem racji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wolę skarżącej co do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego łączy z warunkowym, a zatem hipotetycznym, oświadczeniem skarżącej z 25 czerwca 2020 r. Skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy już po złożeniu pierwotnego oświadczenia o wyborze świadczenia, a to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że rezygnacja z tego świadczenia nie mogła nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowa ocena jest zatem taka, że wybór przysługującego świadczenia nastąpił dopiero definitywnym oświadczeniem skarżącej z 24 marca 2021 r., co umożliwiło przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2021 r. zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 uśr. Dopiero bowiem w tym okresie nastąpił wybór przysługującego świadczenia i eliminacja przesłanki blokującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w postaci prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr, art. 24 ust. 2 uśr, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie konsekwentnie za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarzut ten opiera się na argumentacji dotyczącej braku naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez skarżący kasacyjnie organ, co wskazuje na konieczność oddalenia, a nie uwzględnienia skargi. Skoro, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie działanie Kolegium odpowiadało obowiązującym przepisom prawa, to Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył zatem wskazany powyżej przepis. Niezasadny z kolei okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Został on oparty na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykroczył poza zakres sprawy wynikający z zaskarżonego aktu przez nakazanie podjęcia działań mających na celu uregulowanie kwestii prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z oświadczeniami skarżącej w sprawie rezygnacji z pobierania tego zasiłku i wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż odnotować należy, że różnica poglądów pomiędzy skarżącym kasacyjnie organem a Sądem pierwszej instancji wynika z odmiennego uznania mocy wiążącej tych oświadczeń. O ile bowiem organ stoi na stanowisku, że rezygnacja z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła dopiero oświadczeniem z 24 marca 2021 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny jako skuteczne uznaje warunkowe oświadczenie skarżącej z 25 czerwca 2020 r. W obu jednakże przypadkach, na skutek oświadczenia skarżącej, dochodziłoby do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie rezygnacji z kolidującego świadczenia, którego wypłata powinna zostać wstrzymana odpowiednim rozstrzygnięciem organu. W obu zatem przypadkach postępowanie musiałoby prowadzić do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz odpowiedniej zmiany decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt zatem przyznania przez Sąd pierwszej instancji mocy wiążącej pierwszemu, warunkowemu oświadczeniu o wyborze należnego świadczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzi do rozszerzenia przedmiotu sprawy w sposób obiegający od sytuacji, gdyby oświadczenie to miało charakter definitywny, a nie hipotetyczny. Tym samym w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przekroczył granic sprawy administracyjnej, a zatem nie naruszył art. 134 § 1 ppsa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, wyjaśnić należy, że brzmienie pierwszego z powołanych przepisów nie posługuje się wymogiem przedstawienia "szczegółowych" wskazań co do dalszego postępowania. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ppsa zadania sądów administracyjnych obejmują kontrolowanie działalności administracji publicznej, a nie prowadzenie za nią postępowań, do czego sprowadzałoby się sformułowanie w uzasadnieniu wyroku "szczegółowych" wskazań co do dalszego postępowania. Oznacza to, że na podstawie art. 141 § 4 ppsa powinno dojść do rekonstrukcji modelowego szablonu postępowania organów administracji publicznej, z punktu widzenia którego oceniane jest postępowanie organów administracji publicznej i którego realizacja w ramach powtórnego postępowania powinna w zależności od warunków indywidualnej sprawy zapewnić prawidłowy przebieg postępowania. Tym samym wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w postaci konieczności uwzględnienia w prowadzonym powtórnie postępowaniu stanowiska tego Sądu przedstawionego w uzasadnieniu należało uznać za spełniające wymogi art. 141 § 4 ppsa. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2058/22).