IV SA/Wr 677/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO 4316/153/21 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. Ś. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z dnia 7 lipca 2021 r.(nr SKO 4316/153/21), utrzymująca w mocy wydaną – z upoważnienia Burmistrza Miasta Oleśnica – decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnicy z dnia 24 marca 2021 r. (nr 000434/SP/03/2021) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej: u.ś.r.). Wnioskodawczyni, w dniu 29 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem – M. Ś., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 stycznia 2020 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane do dnia 28 lutego 2021 r., a zgodnie z jego treścią, niepełnosprawność małżonka strony istnieje od 9 grudnia 2019 r. (tj. powstała gdy miał on 41 lat). Decyzją z dnia 20 lipca 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Oleśnicy odmówił ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek odwołania strony od tej decyzji, SKO decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. uchyliło decyzję z dnia 20 lica 2020 r. i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy, wnioskodawczyni złożyła w dniu 24 marca 2021 r. oświadczenie, w którym wniosła o nieprzedłużanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z art. 15h ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 oraz o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2021 r. zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem. Bazując na tym oświadczeniu, organ pierwszej instancji w wydanej w dniu 24 marca 2021 r. decyzji ustalił stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2021 r. do upływu 60 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (punkt pierwszy decyzji) oraz odmówił przyznania tego świadczenia na okres od 1 czerwca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. (punkt drugi decyzji). W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2020 r. argumentując, że zaskarżona decyzja pomija regułę z art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której to wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w ustawie, skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Powołaną na wstępie decyzją SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną - w drodze odwołania - decyzję organu pierwszej instancji. Zaznaczyło, że M. Ś. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a na stronie ciąży względem niego (jako współmałżonku) obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.). Organ drugiej instancji stwierdził również, że strona sprawuje opiekę nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., która wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdziwszy, że wnioskodawczyni spełnia normatywne przesłanki do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem SKO uznało jednocześnie, że świadczenie to nie mogło zostać ustalone stronie od miesiąca złożenia wniosku (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.), albowiem strona w okresie od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ drugiej instancji przedstawił wykładnię art. 17. ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. a następnie stwierdził, że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dopóty, dopóki osoba ta nie zrezygnuje bezwarunkowo z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym, z pobierania tego świadczenia. W nawiązaniu do tej argumentacji zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni dopiero w dniu 24 marca 2021 r. bezwarunkowo zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oświadczając, że: " od dnia 1 marca 2021 r. proszę o nieprzedłużanie na zasadzie ustawy Covid specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od dnia 1 marca 2021 r. proszę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem." Organ drugiej instancji wskazał, że warunkowe oświadczenie strony z dnia 25 czerwca 2020 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" nie stanowiło wystarczającej podstawy do przyznania, że strona zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zwłaszcza, że w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. pobierała to świadczenie. Powołując się na tę całościową argumentację SKO nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, także uznając, że nie było przeszkód prawnych do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia 1 marca 2021 r. Decyzja ostateczna SKO stała się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2020 r. Ewentualnie, o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza ona możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w realiach sprawy miało miejsce, albowiem skarżąca wskazała, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z zasiłku opiekuńczego. W rozwinięciu argumentacji skargi skarżąca zakwestionowała przyjętą przez organ literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. opowiadając się za zastosowaniem dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Zasadność swojego stanowiska strona poparła odwołaniem się do wymienionych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że w jego ocenie nie ma przeszkód do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, ale od 1 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Oczywiście słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego wniosku niewątpliwie prowadzi wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. Niemniej, nie można zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem co do tego, iż okoliczność, że skarżąca miała już wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku wykluczała możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje min. w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi z kolei, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Powołane unormowania mają niewątpliwie zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 65/20, CBOSA). Należy jednak zauważyć, że w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział możliwość rozstrzygnięcia zbiegu praw do świadczeń poprzez złożenie przez beneficjenta oświadczenia co do wyboru jednego z nich. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. należy zatem rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej dla siebie korzystne. Przy czym należy dostrzec, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 748/18, CBOSA). Poczyniona uwaga uprawnia Sąd do stwierdzenia, że dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stanowisko Sądu koresponduje z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 897/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, CBOSA), gdzie akcentuje się, że przyznanie wcześniej (a nawet pobranie) specjalnego zasiłku opiekuńczego, co do zasady, nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. By temu zapobiec, organ powinien podjąć czynności procesowe zmierzające do rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone. Rozliczenie to mogłoby zostać dokonane poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie beneficjentowi różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego już zasiłku (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18 i w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela także prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia korzystniejszego, to organ powinien przedsięwziąć odpowiednie czynności procesowe aby strona mogła z tego prawa wyboru w pełni skorzystać. W tym kontekście zwraca się uwagę m.in. na powinność organu podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego (zmiany lub uchylenia), z mocą wsteczną, decyzji ostatecznych przyznających prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12, z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13, z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16, CBOSA). Akcentuje się przy tym, że nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1987/15, CBOSA). W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że oświadczenie strony z dnia 25 czerwca 2020 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" zostało złożone wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga zauważenia, że na żadnym etapie strona nie została poinformowana przez organ o tym, że co do zasady spełnia normatywne przesłanki do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą prawną do uwzględnienia jej wniosku jest fakt, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Trzeba też zaakcentować, że oświadczenie, jakie strona złożyła w dniu 24 marca 2021 r., a które stanowiło podstawę przyjęcia przez organ drugiej instancji o dacie, w której należało ustalić stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało złożone przez skarżącą bezpośrednio po otrzymaniu przez nią decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji z dnia 27 sierpnia 2020 r. We wspomnianej decyzji organ ten zwrócił uwagę, że specjalny zasiłek opiekuńczy jaki pobiera strona stanowi przeszkodę do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego oraz że strona uprawniona do obu świadczeń winna "złożyć stosowne oświadczenie woli w którym dokona wyboru należnego jej świadczenia, według własnego wyboru [...]". Co w sprawie również wymaga adnotowania, niewątpliwie fakt złożenia przez skarżącą oświadczenia z dnia 24 marca 2021 r. został potraktowany (błędnie) przez organ pierwszej instancji jako okoliczność zwalniającą ten organ z realizacji wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 27 sierpnia 2020 r. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że z decyzji z dnia 27 sierpnia 2020 r. wyraźnie wynika stanowisko SKO odnośnie do tego, jak należy postąpić w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. SKO wyraźnie zaakcentowało, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, m.in. świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Osoba uprawniona do obu tych świadczeń winna zatem złożyć stosowne oświadczenie woli, w którym dokona wyboru należnego jej świadczenia, według własnego wyboru. SKO zwróciło uwagę, że to na organie administracji publicznej spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację jego żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Co równie ważne, zaznaczyło przy tym, że już w dniu 25 czerwca 2020 r. strona złożyła oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego jej decyzją z dnia 6 lutego 2020 r. Niewątpliwe, stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia 27 sierpnia 2020 r. koresponduje z przytoczonym na wstępie orzecznictwem sądów administracyjnych. Co w sprawie jednak najistotniejsze, wytyczne zawarte w tej decyzji nie zostały zrealizowane przez organy w toku ponownego postępowania administracyjnego ,które to właśnie stanowi przedmiotem kontroli Sądu. Jak już wspomniano, organ pierwszej instancji orzekający w toku ponownego rozpoznania sprawy błędnie a przy tym sprzecznie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. przyjął datę ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem wskazanym przez stronę w oświadczeniu z dnia 24 marca 2021 r. Stanowisko organu pierwszej instancji zostało następnie podzielone także przez organ drugiej instancji, który także uznał, że dopiero oświadczenie strony z dnia 24 marca 2021 r. należy traktować jako bezwarunkowe zrzeczenie się prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu tymczasem, w świetle materiału aktowego spraw nie może być wątpliwości, że strona od samego początku, tj. od chwili złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyraziła wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność, że w oświadczeniu z dnia 25 czerwca 200 r. wyraziła tę wolę w sposób warunkowy "z dniem przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" mnie można wykorzystywać na niekorzyść strony i stwierdzić, że dopiero w oświadczeniu z dnia 24 marca 2021 r. wolę w zakresie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego wyraziła w sposób stanowczy i bezwarunkowy. W świetle tych uwag jak najbardziej aktualny pozostaje pogląd Naczelnego Sąd Administracyjnego, że trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. W ocenie Sądu, w sprawie organy nie podjęły starań w zakresie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w sposób najbardziej dla niej korzystny, a przy tym, zgodny z literą prawa czyli od miesiąca złożenia wniosku. Z tych powodów, Sąd działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu drugiej instancji jest uwzględnienie stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku i ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., mając na uwadze, bezsprzeczną okoliczność, że strona dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie orzekając o ustaleniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ drugiej instancji obowiązany jest przedsięwziąć kroki prawne zapobiegające kumulatywnemu pobraniu obu świadczeń przez skarżącą.