II SA/Wa 3660/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę G. M. pełnił służbę w Wyższej Szkole Policji w [...], w służbie stałej (został mianowany z dniem [...] stycznia 2011 r.). Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], który stanowi własność jego oraz małżonki. Na wskazany lokal została udzielona pomoc finansowa na jego uzyskanie decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego z dnia [...] stycznia 2018 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] stycznia 2018 r. Od [...] marca 2021 r. zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w WSP w [...] z uwagi na wejście w życie decyzji nr [...] Komendanta - Rektora WSP w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Komendant - Rektor WSP w [...] poinformował G. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnień zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wezwał do złożenia aktualnego oświadczenia mieszkaniowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant - Rektor WSP w [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2021 r. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji do organu nadrzędnego w terminie przewidzianym ustawowo. Organ II instancji - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniósł, że z prawem do lokalu wiążą się resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, tj. przydział lokalu - art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92). Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe świadczenia pieniężne. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to według organu warunek ten należy wziąć pod uwagę również przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji trzeba przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie negatywnych przesłanek przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Podano też, że definicję pojęcia "miejscowości pobliskiej" zawiera przepis art. 88 ust. 4 ustawy pragmatycznej, w myśl którego jest to "miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe". Podkreślono, że pojęcie "miejscowość pobliska" zostało w powołanym przepisie zdefiniowane w sposób precyzyjny, nie pozostawiający wątpliwości co do przyjętego przez ustawodawcę znaczenia tego określenia i poprzestanie na wykładni językowej jest wystarczające, zaś próby wyjaśnienia omawianego pojęcia w inny sposób nie wynikający z definicji ustawowej nie może być akceptowany (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. I OSK 366/09). Dalej wyjaśniono, że Organ I instancji wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień strony do rzeczonego równoważnika, wezwał uprzednio stronę do złożenia wyjaśnień, które powinny być zrealizowane w formie oświadczenia mieszkaniowego. Strona w odpowiedzi złożyła wyjaśnienia - pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., iż okoliczności mogące mieć wpływ na wypłacane świadczenie nie uległy zmianie i stan faktyczny pozostaje taki sam jak w dniu złożenia oświadczenia za brak lokalu mieszkalnego. Wskazano też, że od [...] marca 2021 r. tj. od dnia wejścia w życie decyzji nr [...] Komendanta - Rektora WSP w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w [...], zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w WSP w [...]. Organ w oparciu o wskazane godziny pełnienia służby przeanalizował czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Uwzględniono, zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej, czas dojazdu liczony od przystanku stacji znajdującej się najbliżej miejsca zamieszkania oraz przystanku/stacji znajdującej się najbliżej miejsca pełnienia służby. Wzięto pod uwagę przystanek kolejowy Dworzec PKP [...] Główny oraz przystanek kolejowy Dworzec PKP [...] z bezpośrednim połączeniem między miastami oraz dogodne połączenia zgodnie z grafikiem służby wg wykazanych godzin pełnienia służby przez zainteresowanego w miesiącach styczeń - maj 2021 r. Organ ustalił w konsekwencji, że czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem kształtuje się następująco: Styczeń - luty 2021 Godziny służby (grafik w aktach sprawy) 8:00-16:00 praca zdalna Dworzec PKP [...] - Dworzec PKP [...] 06:26-07:11 Dworzec PKP [...] - Dworzec PKP [...] 16:24-17:05 Marzec - kwiecień 2021 Godziny służby (grafik w aktach sprawy) 07:45 - 15:45 praca zdalna Dworzec PKP [...] - Dworzec PKP [...] 06:26-07:11 Dworzec PKP [...] - Dworzec PKP [...] 16:24-17:05 Maj 2021 Godziny służby (grafik w aktach sprawy) 07:45 -15:45 praca stacjonarna pon. - pt., wolne sob. i niedz. Dworzec PKP [...] - Dworzec PKP [...] 06:26-07:11 Dworzec PKP [...] - Dworzec PKP [...] 16:24-17:05. Podkreślono, że czas przejazdu pomiędzy dworcami/przystankami w obrębie tej samej miejscowości bezwzględnie nie powinien być wliczany do ustalenia czasu dojazdu policjanta z miejscowości, w której funkcjonariusz mieszka do miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, nawet gdy faktyczny czas dojazdu zainteresowanego z domu do jednostki przekracza wskazane w ustawie dwie godziny w obie strony. Tak więc jadąc od strony [...] czyli z miejscowości pełnienia służby wliczany powinien być czas od przystanku/stacji w [...] (najbliżej miejsca pełnienia służby) do przystanku/stacji w [...] najbliżej miejsca zamieszkania ale bez uwzględnienia przesiadek w obrębie miasta [...], a także w obrębie miasta [...]. Jadąc z [...] czyli z miejsca zamieszkania wliczany powinien być czas od odjazdu z przystanku w [...] (najbliżej miejsca zamieszkania) do przystanku w [...] najbliżej miejsca pełnienia służby ale bez uwzględnienia przesiadek w obrębie miasta [...] i w obrębie miasta [...] . Organ - biorąc pod uwagę argumenty strony zawarte w odwołaniu o dogodności połączenia - wykazał przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego, w tym przypadku pociągiem - jako środek komunikacji wskazany przez stronę, na trasie [...] - [...] i z powrotem z uwagi na istniejące w zdecydowanej większości bezpośrednie i dogodne połączenia adekwatne do godzin pełnienia służby z grafiku znajdującego się w aktach sprawy. Nadmieniono, że pomiędzy [...] a [...] oraz z powrotem istnieją również połączenia autobusowe, gdzie - zgodnie z załączonym grafikiem służby funkcjonariusza - czas dojazdu do pracy i z powrotem również nie przekracza 2 godzin. Dodano, że interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Pojęcie "czas dojazdu", użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r. SA/Sz 1030/03). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. I OSK 932/19). Tak więc, uwzględniając czas dojazdu liczony od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, zdaniem organu odwoławczego, nie przekracza on 2 godzin w obie strony. Zmiana rozkładu czasu pracy/służby funkcjonariuszy od dnia [...] marca 2021 r. oraz modernizacja linii kolejowej nr [...] na trasie [...] - [...] - [...] (informacja od PKP w aktach) spowodowała skrócenie czasu przejazdu na tej linii. Po wykluczeniu zatem, w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, czasu dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania i w obrębie miejsca pełnienia służby zainteresowanego, jego czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnia służby nie przekracza dwóch godzin w obie strony, a zatem organ uznał, że G. M. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł G. M.. Zarzucił Komendantowi Głównemu Policji oraz Komendantowi-Rektorowi Wyższej Szkoły Policji w [...]: - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędną interpretację wskazanego przepisu w przeprowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, na skutek czego błędnie ustalono stan faktyczny, a ponadto nie uwzględniono wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na decyzję organu, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, - naruszenie przepisów postępowania poprzez wystawienie przez organ wezwania do złożenia oświadczenia mieszkaniowego, w którym jako podstawę prawną wskazano art. 50 § 1 k.p.a., mimo iż wskazana podstawa prawna nie upoważnia organu do wnioskowania o ponowne złożenie takiego oświadczenia, a jedynie wyjaśnień, - naruszenie przepisów art. 8 § 2 k.p.a. mówiące o obowiązku nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ponieważ Wyższa Szkoła Policji w [...], na podstawie oświadczeń tej samej treści wielokrotnie, nie miała wątpliwości interpretacyjnych co do należności przedmiotowego świadczenia dla policjantów wskazujących identyczne okoliczności stanowiące o należności świadczenia (jednocześnie wydano już ostateczną decyzję w niniejszej sprawie, przy takich samych okolicznościach obiektywnych mających wpływ na ustalenie świadczenia), - naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. dotyczącego prawdy obiektywnej oraz przepisów art. 8 § 1 k.p.a., mówiących o bezstronności organów administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu realizacji decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., z dniem [...] marca 2021 r., tj. przed przeprowadzeniem postępowania, ustaleniem stanu faktycznego i możliwością odniesienia się przez stronę do dokonanych przez organ ustaleń, - naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. dotyczącego prawdy obiektywnej oraz przepisów art. 8 § 1 k.p.a., mówiących o bezstronności organów administracji publicznej, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskazując jako przystanek komunikacji publicznej, najbliższy miejscu zamieszkania funkcjonariusza, dworzec główny w [...] przy [...] oraz wskazując, że dojazd z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby wynosi mniej niż 2 godziny w obie strony oraz że istnieje możliwość dogodnego dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w każdym dniu, w którym wymagana jest obecność w służbie. Ponadto w prowadzonym postępowaniu organ nie uwzględnił wszystkich dowodów w postaci faktycznego czasu służby oraz aspektu dogodności dojazdu i wyjaśnień złożonych w tym zakresie przez stronę. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 137) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż w świetle przepisów ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, nie przysługuje policjantowi, którego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Definicję pojęcia "miejscowość pobliska", zawiera norma art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w myśl której, jest to "miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe". Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że wnioski organu wyartykułowane w skarżonej decyzji, są poprawne. Czas przejazdu pociągiem na trasie relacji [...] – [...], nie przekracza bowiem czasu dwóch godzin w obie strony. Co prawda rację ma skarżący, iż organ błędnie przyjął, że najbliższą miejsca zamieszkania policjanta stacją kolejową, jest przystanek PKP [...], podczas gdy z danych powszechnie dostępnej aplikacji Google-Maps wynika, iż najbliższą stacją jest przystanek PKP [...] (odpowiednio 900 m i aż 3,8 km.). Należy jednak mieć na względzie to, że aby zaistniała podstawa do uchylenia skarżonej decyzji, błąd w ustaleniach faktycznych (czyli naruszenie przepisów postępowania) musiałby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.). Omawiany błąd organu, w realiach sprawy nie ma natomiast żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nawet bowiem przyjmując, że skarżący podróżuje na odcinku PKP [...] – PKP [...], to w oparciu o aplikację Google-Maps tut. Sąd ustalił, iż podróż ta trwa 48 minut. Podróż w obie strony nadal nie przekracza więc czasu dwóch godzin. Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi, to pozostawały one również bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należało wyjaśnić stronie, że złożenie ponownego oświadczenia mieszkaniowego, było właśnie wyjaśnieniem, o jakim mowa w art. 50 §1 K.p.a. Stąd w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia ww. normy prawnej. Co się tyczy zarzutu dotyczącego wstrzymania przez organ wypłacania przyznanego wcześniej równoważnika, to zwrócić należało uwagę skarżącemu, iż rozstrzygnięcie to wykracza poza ramy przedmiotowe niniejszej sprawy. Przedmiotem skargi nie jest bowiem decyzja o faktycznym wstrzymaniu wypłaty równoważnika. Na wynik sprawy nie rzutują też kwestie dotyczące prowadzenia przez organ akt administracyjnych. Wreszcie odnosząc się do podnoszonych przypadków służby, którą należy pełnić poza normalnym jej rozkładem, to podkreślić należało, że skoro nie przewyższają one swą ilością dni normalnej służby, mogą być traktowane jako wyjątki od reguły, nie rzutujące na ustalenia faktyczne co do czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem do miejsca zamieszkania. Na marginesie dodać należało, że w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego skarżący nigdy nie kwestionował prawidłowości przyjętej przez organ argumentacji, iż najdogodniejszym dla strony sposobem dojazdu do miejsca pełnienia służby jest pociąg. Okoliczność ową należało więc uznać za przyznaną przez stronę. Stąd też podnoszenie na obecnym etapie postępowania materii dogodności dojazdu, nie mogło wpłynąć na ocenę poprawności skarżonej decyzji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).