VIII SA/Wa 1028/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dla części obrębu [...] 1) stwierdza nieważność § 14 ust. 3 pkt 3b oraz § 15 ust. 3 pkt b zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy [...]na rzecz skarżącej E. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 1028/21 Uzasadnienie Na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2020 roku, poz. 713 dalej usg), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2021 roku, poz. 741 ze zm. dalej upzp) w związku z uchwałą nr [...] Rada Gminy L. z dnia 13 lipca 2016 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L.( rejon pomiędzy ulicą J. a ulicą P.) stwierdzając, iż nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. przyjętego uchwałą nr [...] Rada Gminy L. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu L.. Skargę na przedmiotową uchwałę wniosła E. M.w zakresie w jakim przedmiotowa uchwała zakazuje lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na jednej działce budowlanej dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową oznaczonych symbolem MU oraz dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługowo – mieszkaniową oznaczonych symbolem UM tj. w części obejmującej §14 ust.3 pkt b) oraz §15 ust.3 pkt 5 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucała: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust.1 2 pkt 7, art. 3 ust.1, art. 4 ust.1 oraz art. 15 ust.2 upzp w związku z art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego prowadzącego do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Z uwagi na powyższe skarżąca na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust.4 usg wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we fragmentach ,, więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na jednej działce budowalnej ‘’ tj. o stwierdzenie nieważności §14 ust.3 oraz § 15 ust.3 pkt zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że jest właścicielką niezbudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] i [...], o łącznym obszarze 40 241 m² dla której SR w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Po wybudowaniu na niej jednego obiektu o funkcji mieszkalnej nie będzie miała możliwości dalszej zabudowy tego rodzaju. Realizacja inwestycji nie będzie możliwa nawet w razie, gdy przewidywana zabudowa pozostałej części miałaby spełniać wszystkie zasady oraz wskaźniki zagospodarowania terenu określone w planie. Poprzez wprowadzoną zasadę może dojść do sytuacji, w której gmina zmusza niejako inwestora do dokonania podziału działki przed uzyskaniem kolejnego pozwolenia na budowę, w celu umożliwienia dodatkowej zabudowy na posiadanej nieruchomości. Działanie takie stanowi dodatkowe obciążenie dla właściciela gruntu. Ograniczenia w zabudowie nieruchomości wprowadzone w §14 ust.3 pkt b) oraz §15 ust.3 pkt b) uchwały wykraczają poza unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mieszczą się w zakresie przyznanego gminie uprawnienia do kształtowania przestrzeni w sposób zapewniający ład przestrzenny. Zdaniem skarżącej gmina w zakresie zbyt głębokim dokonała ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem( art. 3 ust.1 upzp). W rzeczonej sytuacji brak jest podstawy prawnej, która dawałaby gminie podstawę do zakazania lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na jednej działce budowlanej. Zasada ustalona w zaskarżonej uchwale w istotny sposób narusza również art. 15 ust.2 pkt 9 oraz art. 4 ust.1 upzp w związku z art. 64 ust.2 Konstytucji RP sprowadzający się ograniczenia wynikającego z prawa własności skarżącej. Podstawą do zakazania lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego, na jednej działce budowlanej nie może stanowić art. 15 ust.2 pkt upzp. W świetle tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo( między innymi) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zakaz zabudowy może odnosić się do szczególnymi okolicznościami, których organ nie wskazuje. Skarżąca wskazywała, że uchwała o planie miejscowym nie może być sprzeczna z aktami wyższego rzędu. Z tego względu musi być zgodna z ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne. Przepis art. 4 ustawy prawo budowlane stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skarżąca odwoływała się do art. 64 ust.3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Wskazywała, że w orzecznictwie NSA przyjęte zostało, iż ,, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej( wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 roku, II OSK 232/12) W ocenie skarżącej dla terenów objętych §14 ust.3 pkt b) oraz §15 ust.3 pkt b) uchwały nie został proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicieli. Gmina nadużyła swojego uprawnienia do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania i tym samym nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez brak poszanowania dla zasady proporcjonalności. W sprawie brak jakiegokolwiek uzasadnienia do wprowadzenia ograniczeń wynikających z §14 ust.3 pkt b) oraz §15 ust.3 pkt b) uchwały. Dodatkowo podkreślała, że w uchwale wprowadzono regulacje nakładające obowiązek utrzymanie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, jak też określające wysokość wskaźnika procentowego powierzchni zabudowy budynków w stosunku do powierzchni działki budowalnej, wskaźnik intensywności zabudowy. Powyższe regulacje w sposób wyczerpujący determinują gęstość zabudowy na terenach objętych planem. W tej sytuacji, nie ma żadnych podstaw aby wprowadzać wyższy stopień ingerencji w uprawnienia jednostki. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podnosił, iż plan został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem określonego trybu i zasad. Zachowana została również właściwość organów w tym zakresie. Wskazywał, że przystępując do sporządzenia miejscowego planu w części obrębu L.( rejon pomiędzy ulicą J. a ulicą P.) dokonała zmiany przeznaczenia terenów rolnych na teren nierolny. Zatem zarzut ingerencji w prawo własności, jak zarzut naruszenia władztwa planistycznego w powyższym przypadku jest bezzasadny, gdyż gmina przeznaczając grunt rolny bez prawa zabudowy na cele zabudowy nie ograniczyła a umożliwiła właścicielce korzystanie z nieruchomości w inny sposób niż rolniczy( w tym przypadku pod zabudowę mieszkaniową i usługową). Skarżąca jest właścicielką niezbudowanej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości L. o łącznej powierzchni 40 231 m². Zgodnie z §14 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowalnych wynosi 900 m². Zatem właścicielka nieruchomości ma wybór co do budynku mieszkalnego, mieszkalno – usługowego lub usługowego na całej swojej nieruchomości bądź po podziale na mniejsze działki. Gmina korzystała z nadanych jej uprawnień z art. 3 ust.1 upzp tj. władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana również przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była uchwała należąca do tej kategorii aktów. Należy zauważyć, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.; dalej zwanej ustawą) przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji skarżącej należy zauważyć, iż działki których jest właścicielką o nr ew. [...] i [...] położone w obszarze przedmiotowej uchwały znalazły się w obszarze określonym w planie – MU i UM. Z tego względu należy uznać, iż skarżąca posiada indywidualny interes prawny do zaskarżenia rozstrzygnięć przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przyjętego przez Radę Gminy L.. Przepis art. 28 ust.1 upzp ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnianie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów( por. wyrok NSA z 11 września 2008 roku, II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje każde naruszenie prawa. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że jest on aktem prawa miejscowego, który ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją RP oraz przepisami prawa materialnego. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej( art. 3 ust.1 upzp) nie ma charakteru absolutnego, a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń planu. W art. 15 ust.2 upzp zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może pominąć żadnego z wymienionych w przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem( Z. Niewiadomski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz str. 154, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 roku). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada jest zobligowana zawrzeć je w planie. Ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust.2 wymaga ustosunkowania się do każdego z wymienionych w pkt 1 – 12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja( por. LEX komentarz do art. 15, T. Bąkowski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust.1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 upzp. W świetle analizy przepisów odnoszących się do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest twierdzenie, że kształtowanie intensywności zabudowy może odbywać się poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Na pewno nie wynika z przepisów, aby rada gminy miała kompetencje do określania liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeśli dopuszcza zabudowę mieszkalną. Rada może oczywiście decydować o intensywności zabudowy, ale nie poprzez ograniczanie liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce budowalnej. Organ określił minimalną powierzchnię działki budowlanej i to również wpływa na intensywności zabudowy. Poszczególne działki mogą mieć powierzchnię dużo większą i nakładanie takiego obowiązku aby na jednej działce budowalnej był tylko jeden budynek, wręcz zmusza do dokonywania podziału tego rodzaju działek na mniejsze, co nie ma umocowania prawnego. Należy zauważyć, że pojęcie działki budowlanej jest pojęciem szerszym niż pojęcie działki ewidencyjnej, tzn. w skład działki budowlanej może wchodzić kilka działek ewidencyjnych; zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2603/18 oraz z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 933/18). Fakt zabudowy danej działki budowalnej jednym budynkiem jednorodzinnym nie może stanowić prawnej przeszkody aby taka działka budowalna mogła zostać zabudowana jeszcze innym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jeżeli zostały zachowane parametry w zakresie intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej ustalone w planie miejscowym. Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jest to zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które należy określić się w planie miejscowym. Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność zapisów w przedmiotowym planie miejscowym w §14 ust.3 oraz § 15 ust.3 pkt zaskarżonej uchwały biorąc za podstawę art. 91 ust.1 w związku z art. 94 ust.1 i 2 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.