II SA/Gl 1570/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. w sprawie ze skargi J. B., G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta C.(dalej: "organ", "organ I instancji"), na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1314, dalej: "ustawa") oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy i Miasta C., położonej w C. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr 1, obręb C. o pow. 571m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., w prawo własności. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste J. S. umową Rep.[...] nr [...] z dnia [...] r. celem wzniesienia na niej budynku mieszkalnego, w umowie zostały wskazane terminy rozpoczęcia i ukończenia budowy zamieszczone w § 7 umowy w brzmieniu: "użytkownik wieczysty zobowiązuje się rozpocząć budowę domu jednorodzinnego najpóźniej w ciągu dwóch lat i ukończyć w terminie czterech lat", natomiast w § 8 umowy określono możliwość rozwiązania umowy przez Naczelnika Miasta i Gminy w L. w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty będzie korzystać z terenu w sposób sprzeczny z przeznaczeniem, w szczególności "jeżeli wbrew umowie nie wzniesie na tej działce w określonym terminie budynku mieszkalnego". Pismem z dnia [...] r. wezwano J. B. i G. B. jako aktualnych użytkowników wieczystych do polubownego rozwiązania umowy, z uwagi na korzystanie z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z postanowieniami umowy, tj. z powodu niewzniesienia i nieukończenia w wyznaczonym terminie budynku mieszkalnego, a po bezskutecznym wezwaniu Gmina wystąpiła do Sądu Rejonowego w R. z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, która to sprawa pozostaje w toku pod sygn. [...]. Z uwagi na powyższe, Burmistrz Gminy i Miasta C., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na skutek zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że brak orzeczenia sądowego nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej, ponieważ umowa nadal korzysta z domniemania legalności. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że podtrzymuje stanowisko w kwestii rozwiązania umowy użytkowania wieczystego akcentując, że postanowienia umowy nie zostały zrealizowane. W tym zakresie organ przywołał art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także orzeczenie Sądu Najwyższego o sygn. I CSK 132/10. Zaznaczył również, że J. B. i G. B. są następcami prawnymi J. S., tj. pierwszej użytkowniczki wieczystej przedmiotowej nieruchomości, a prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nabyli na podstawie umowy Rep. nr [...] z dnia [...] r., nadmieniając przy tym, za stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2015 r. I CSK 129/14, iż postanowienia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wiążą kolejnego nabywcę, także w sytuacji, gdy nie zostały ujawnione w księdze wieczystej. J. B. oraz G. B. zastępowani przez I. S., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli odwołanie od wyżej opisanej decyzji zarzucając jej: naruszenie art. 1 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Skarżący spełnili ustawowe przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wobec czego organ był zobowiązany dokonać przedmiotowego przekształcenia, naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na działaniu organu w sposób sprzeczny z zasadami słusznego interesu obywateli, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Skarżący wskazali, że są następcami prawnymi poprzedniego użytkownika wieczystego, który był użytkownikiem wieczystym nieruchomości na dzień 13 października 2005 r., zatem spełnili przesłankę odnosząca się do osoby, która w świetle ustawy może wystąpić do organu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślili, że decyzja odmowna może zostać wydana jedynie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki wynikające z ustawy. W ocenie Skarżących organ bezzasadnie odmówił przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ nie zaistniała żadna okoliczność uprawniająca do wydania decyzji odmownej. Ponadto Skarżący zaprzeczyli, aby zaistniały przesłanki uzasadniające rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Skarżący nie zostali poinformowani o konieczności wzniesienia domu jednorodzinnego na nieruchomości, a tym bardziej na dzień zawarcia umowy nie był im znany fakt, że termin na jego posadowienie już upłynął. Zauważyli, że umowa użytkowania wieczystego została zawarta w dniu [...] r., a budynek powinien zostać ukończony do roku 1986, natomiast Skarżący nabyli użytkowanie wieczyste dopiero w roku [...], nadto organ administracji publicznej, przed zawarciem umowy, na mocy której użytkowanie wieczyste przeszło na rzecz Skarżących, nie skorzystał z prawa pierwokupu ani nie zasygnalizował okoliczności, że pomimo upływu terminu użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązania wynikającego z umowy. Zwrócili uwagę, iż rozwiązanie umowy mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby odpowiedzialność za brak wybudowania budynku ponosili Skarżący, co w niniejszej sprawie nie miało miejsce. Nawet w sytuacji przyjęcia, że doszło do sprzeczności sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem nie jest to "oczywista sprzeczność", o której mowa w art. 240 Kodeksu cywilnego, Skarżący nie ponoszą zatem odpowiedzialności za brak wybudowania budynku, który miał powstać do roku 1986. W powołaniu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wskazali także, że księga wieczysta nie zawierała ostrzeżenia bądź zapisu w tym przedmiocie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, następnie wskazał, iż z przedłożonych w sprawie akt administracyjnych wynika, że Skarżący wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o nr ewid. 1 położonej w C. przy ul. [...], aktem notarialnym z dnia [...] r. J. S. nabyła od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, § 7 umowy zobowiązywał użytkownika wieczystego do rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego w terminie dwóch lat i ukończenia budowy w terminie czterech lat z zastrzeżeniem, że umowa może zostać rozwiązana w przypadku użytkowania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z tej umowy, aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] Skarżący nabyli od J. J. (S.) prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości, natomiast z operatu szacunkowego z dnia [...] r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowi nadal grunt niezabudowany. Dalej organ przywołał treść art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy, i wyjaśnił, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie następuje z mocy samego prawa, co oznacza, że brak istnienia prawa użytkowania wieczystego stwierdzone przed wydaniem decyzji mającej to prawo przekształcić, tj. w toku wszczętego w tej sprawie postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do stosowania normy będącej podstawą takiego przekształcenia, zauważając, że istnienie po stronie wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego powinno być bezsporne. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że kwestia korzystania przez użytkowników wieczystych z nieruchomości, w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, była podnoszona przez organ I instancji już pismem z dnia [...] r. (doręczonym dnia 3 lutego 2021 r.), którym to pismem organ wystąpił do użytkowników wieczystych z propozycją ugodowego załatwienia sprawy poprzez polubowne rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Zaakcentował także, że umowa z dnia [...] r. przenosiła na nowego użytkownika wieczystego nie tylko prawa wynikające z umowy z dnia [...] r., ale również wszelkie zobowiązania, w tym zobowiązanie do wybudowania domu jednorodzinnego, który to warunek stanowił podstawę do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz J. S.. Żaden z użytkowników wieczystych nie dopełnił tego warunku, co stanowiło podstawę do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Z ocenie organu odwoławczego uwzględnienie wniosku Skarżących prowadziłoby do akceptowania korzystania przez użytkownika wieczystego nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 1 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy Skarżący spełnili ustawowe przesłanki przekształcenie, wobec czego organ był zobowiązany dokonać przedmiotowego przekształcenia, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji, tj. faktu, że Skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, ponieważ umowa użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji nie została rozwiązana, zatem organ był obowiązany wydać decyzję przy uwzględnieniu tego prawa, a w konsekwencji czego naruszył zasadę prawdy obiektywnej, - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zainicjowanie postępowania sądowego w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego poddaje pod wątpliwość istnienie prawa użytkowania wieczystego Skarżących, w sytuacji, gdy nie został wydany prawomocny wyrok o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, a organ nie posiada kompetencji do stwierdzenia zasadności powództwa, - naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, działanie w sposób sprzeczny z zasadami słusznego interesu obywateli, ponieważ organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a p.p.s.a. do wydania decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Skarżący podtrzymali w całości stanowisko przedstawione na etapie złożonego odwołania, nadto zaakcentowali, że zainicjowanie postępowania sądowego w przedmiocie rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie oznacza, iż sąd przychyli się do tego żądania, a w ocenie Skarżących nie zostały spełnione przesłanki do jej rozwiązania. Zwrócili również uwagę na podniesiony w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. domniemanie legalności posiadanego prawa użytkowania wieczystego, w odniesieniu do którego dopiero ewentualne rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed sądem cywilnym stanowiłoby podstawę do wznowienie postępowania bądź stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publiczne, Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych uzasadniające ich uchylenie w całości. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżących w terminie czternastu dni od przesłania odpisu odpowiedzi na skargę wraz z wnioskiem w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrz Gminy i Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy i Miasta C., położonej w C.przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr 1, obręb C. o pow. 571m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., w prawo własności. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w szczególności art. 1 tej ustawy określający przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Stosownie do ust. 1 tego przepisu osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynikają następujące okoliczności, które nie były przedmiotem sporu. Pismem z dnia z dnia 21 października 1980 r. J. J. złożyła wniosek o przydzielenie działki budowlanej nr 1 (w treści pisma wskazała, że "w działce tej jest 290m2 mojej własności", karta nr 148 akt administracyjnych; wartość 290m2 została ustalona na podstawie oceny rzeczoznawcy z dnia [...] r. na kwotę 5.220 zł, karta nr 150 akt administracyjnych). Decyzją o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w L. postanowił oddać w użytkowanie wieczyste J. J. na okres 99 lat wolną od obciążeń działkę budowlaną, stanowiącą własność Skarbu Państwa o nr 1 o pow. 571m2 położoną w L. (w pkt 4 decyzji postanowił "zobowiązać J. J. do rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego na działce najpóźniej w ciągu 2 lat i zakończenia budowy w ciągu 4 lat", w pkt 5 "zastrzec rozwiązanie umowy i odebranie działki w razie niedotrzymania powyższych terminów", karta nr 142-143 akt administracyjnych). Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy użytkowania wieczystego (akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] r., karta nr 139 akt administracyjnych), w ramach której zawarto zapisy: "oddana zostaje w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia na niej budynku mieszkalnego" (§ 6), "użytkownik wieczysty zobowiązuje się rozpocząć budowę domu jednorodzinnego najpóźniej w ciągu dwóch lat i ukończyć w terminie czterech lat" (§ 7 pkt 1), "Naczelnik Miasta i Gminy w L. może rozwiązać umowę i zarządzić odebranie terenu, jeżeli użytkownik wieczysty będzie korzystać z niego w sposób sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie nie wzniesie na tej działce w określonym terminie budynku mieszkalnego" (§ 8). Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. (akt notarialny Rep. [...] nr [...], karta nr 130 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r. nr [...] organ zwrócił się do Skarżących z wezwaniem do polubownego rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z powodu niewzniesienia i nieukończenia w wyznaczonym terminie budynku mieszkalnego (karta nr 92 akt administracyjnych, pismo zostało doręczone w dniu 3 lutego 2021 r.). W odpowiedzi na wskazane pismo organu Skarżący pismem z dnia 22 lutego 2021 r. (nadanym dnia 23 lutego 2021 r.) przedłożyli swoje stanowisko. W treści pisma zawarli również wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (karta nr 86 akt administracyjnych). Na skutek wniesionego przez organ pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego Sąd Rejonowy w R. Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dna [...] r. sygn. [...] udzielił zabezpieczenia w sprawie poprzez wpisanie w dziale III księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu (karta nr 54 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej (karta nr 40 akt administracyjnych, które na skutek zażalenia zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (karta nr 28 akt administracyjnych). Jak zauważa się w literaturze i orzecznictwie przedmiotu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego istnieje w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie, a także w dacie wydania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli natomiast prawo użytkowania wieczystego wygasło bądź też doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego zatem brak przedmiotu postępowania administracyjnego skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania (zob. W. Gonet, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, LexisNexis 2012, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2010 r. II SA/Op 469/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Gd 344/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2012 r. II SA/Bk 918/11). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymaga bezspornego istnienia po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Jak natomiast wynika z przedstawionego wyżej stanu sprawy, wprawdzie Skarżący wnieśli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przed złożeniem pozwu o rozwiązanie użytkowania wieczystego, jednak kwestia istnienia w sprawie przesłanek do rozwiązania umowy została podniesiona przez organ w piśmie poprzedzającym wniosek Skarżących, tj. w piśmie z dnia [....] r. (doręczonym w dniu 3 lutego 2021 r.). Wniosek Skarżących został natomiast sformułowany w treści uzasadnienia pisma (nadanego w dniu 23 lutego 2021 r.) stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu do polubownego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie sprawy z powództwa Gminy C. przeciwko Skarżącym o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpoznania sprawy w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej (por. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022 za: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 127–128), dotyczące istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, a ponadto którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, przed którym zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el. 2022). Zaistnienie zagadnienia wstępnego wymaga zatem czterech elementów: po pierwsze - wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie - musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, po czwarte - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. II OSK 1980/12). W kontekście powyższego, zdaniem Sądu, organ I instancji wydając, postanowienie z dnia [...] r. nr [...] (następnie uchylone postanowieniem organu odwoławczego), słusznie wywiódł zaistnienie w sprawie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W trakcie postepowania organ administracji publicznej ma bowiem obowiązek badać, czy nie powstały okoliczności wymagające zawieszenia postępowania. Jak zasadnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2015 r. I OSK 321/14: "Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości." Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny "w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości powinien być bezsporny". Powyższy pogląd, Sąd rozpoznający sprawę, w pełni podziela i przyjmuje za własny. Przedwczesne byłoby zatem odniesienie się do zarzutów skargi. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni zaistnienie w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 714 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictw w wysokości 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej, tj. kwota 480 zł ustalona na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.