II SA/Op 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. Sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S. – F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga A. S.- F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], Nr [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Otmuchowa dnia [...]. Podjęcie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie następującego stanu faktycznego: W dniu 21 września 2009r. do Burmistrza Otmuchowa wpłynął wniosek A. S.-F. o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności działki o powierzchni 0,1355 ha, położonej w O. przy ulicy [...] o nr ewid. A., obręb O. Do wniosku dołączony został odpis księgi wieczystej, z której wynikało, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina O., zaś J. F. i jego żona K. F. są użytkownikami wieczystymi gruntu w majątkowej wspólności ustawowej oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 18 czerwca 2009r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. F. W tym samym dniu z takim samym wnioskiem wystąpiła D. W.. Pismem z dnia 24 września 2009r. A. S.-F., D. W., K. F. i W. F. zostali wezwani do przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po matce K. F. W dniu 26 października 2009r. Burmistrz Otmuchowa zawarł umowę z rzeczoznawcą majątkowym na wykonanie operatu szacunkowego dla nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] o nr ewid. A., obręb O., która to stanowiła przedmiot przekształcenia. W dniu 15 grudnia 2009r. wnioskodawczyni A. S.-F. przesłała organowi postanowienie Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 7 grudnia 2009r. o stwierdzeniu nabycia spadku po K. F. Decyzją z dnia [...]., Nr [...], Burmistrz Otmuchowa działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] obejmującej zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr ewid A. z k.m. [...] o powierzchni 0,1355 ha, stanowiącej własność Gminy O. W uzasadnieniu organ wskazał, że użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego przedmiot postępowania byli J. F. i jego żona K. F. w majątkowej wspólności ustawowej, co wynikało z wpisu w księdze wieczystej. Wnioskodawcy, będący spadkobiercami po J. F., składając w dniu 21 września 2009r. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] udokumentowali ten fakt prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 18 czerwca 2009r. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że będąca użytkownikiem wieczystym gruntu K. F. zmarła [...] , a sprawy spadkowe nie zostały uregulowane. W związku z powyższym pismem z dnia 24 września 2009r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej K. F. W dniu 15 grudnia 2009r. wnioskodawczyni A. S.-F. przesłała organowi nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Nysie o stwierdzeniu nabycia spadku po K. F. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 28 grudnia 2009r., a więc po wygaśnięciu prawa wieczystego użytkowania działki nr A.. Przedmiotową działkę, bowiem oddano w wieczyste użytkowanie umową z dniu 18 grudnia 1959r., Nr rep. [...], na okres 50 lat. Stąd też, zdaniem organu, ponieważ wnioskodawcy w chwili uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie byli już użytkownikami wieczystymi gruntu to postępowanie podlegało umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.-F. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, zaś w zakresie prawa procesowego art. 7 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pozytywnego załatwienia sprawy indywidualnej, jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, w wyniku czego uznano, że nie zachodzi szczególny przypadek i ważny interes jednostki; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie reguły procesowej, według której organ administracji przed wydaniem decyzji powinien odebrać oświadczenia od uczestników postępowania; art. 75 i art. 76 K.p.a. poprzez naruszenie reguły procesowej według, której organ administracji nie jest związany żadnymi regułami dowodowymi, na mocy której zwlekał z wydaniem decyzji o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności. Wskazując na powyższe odwołująca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy. W uzasadnieniu dowodziła, że organ administracji winien rozpoznać sprawę i wydać pozytywne dla strony orzeczenie do momentu, gdy prawo wieczystego użytkowania jeszcze nie wygasło. Niewątpliwym, bowiem jest, że wieczyste użytkowanie ustanowiono na okres 50 lat, co jest rażąco krótkim terminem, bowiem aktualnie obowiązujące przepisy przewidują okres 99 lat, a tylko w wyjątkowych wypadkach czasokres ten może zostać skrócony. Podkreślała także odwołująca, że przedmiotem postępowania był grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym na osiedlu domków jednorodzinnych, a zatem przesłanka ważnego interesu publicznego w toczącym się postępowaniu nie zachodziła i stąd też organ winien rozpoznać sprawę na podstawie dołączonego nieprawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, aby nie doszło do poszkodowania wnioskodawcy i utraty podstawowego prawa zagwarantowanego przez Konstytucję, jakim jest prawo własności. Zarzuciła odwołująca także organowi, że naruszył podstawowe zasady postępowania, a zwłaszcza zasady dowodzenia, które dają podstawy do twierdzenia, że określone dowody mają znaczenie dla sprawy czy też nie dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważyła nadto, że oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami, okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu. Z treścią decyzji nie zgodził się także K. F, który w złożonym odwołaniu podniósł, że wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności złożony został przed upływem terminu wieczystego użytkowania. Przed tym terminem doręczone zostało także postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po K. F., a mimo tego organ oczekiwał na uprawomocnienie się tegoż postanowienia, co nastąpiło po wygaśnięciu prawa wieczystego użytkowania. Zdaniem odwołującego "taki szczegół" jest niedostatecznym powodem do wydania krzywdzącej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach i stwierdzono, iż pomimo tego, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu doszło do kilku błędów proceduralnych i interpretacyjnych to jednak nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Wskazując na brzmienie art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ stwierdził, że Burmistrz Otmuchowa, rozstrzygając sprawę musiał uwzględnić fakt, że od 19 grudnia 2009r. objęta wnioskiem działka nie była już przedmiotem użytkowania wieczystego, a zatem prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niemożliwym, bowiem jest przekształcenie stosunku prawnorzeczowego, który ustał wskutek upływu czasu, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Dodatkowo podkreślił organ, że organy administracji przy załatwianiu sprawy biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień orzekania, a nie na dzień np. składania wniosku. Przedmiotową decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu – A. S.-F. W wywiedzionej skardze wniosła o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ze względu na nienależyte wykonywanie zadań przez organ administracji publicznej i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podkreślała, że organ I instancji dopuścił się w całym postępowaniu wielu uchybień i poprzez swoją opieszałość i zbyt długie prowadzenie postępowania doprowadził do wygaśnięcia prawa wieczystego użytkowania, co spowodowało wydanie krzywdzącej decyzji. Kwestionując sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji skarżąca akcentowała, że winien on dołożyć należytej staranności w szybkim załatwieniu sprawy tak, aby uchronić jednostkę od rażącej szkody i utraty swojego prawa. Podkreślała, że zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, naruszenie praworządności i interesów skarżącej, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy doprowadziło do naruszenia interesu skarżącej i podważenia poczucia sprawiedliwości oraz zaufania obywatela do organów państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010t. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przedmiot postępowania sądowego stanowią zapadłe w sprawie decyzje organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych, określona przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Godzi się także stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, w tym wydawać orzeczeń, co do istoty sprawy, a więc mających charakter decyzji administracyjnych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Otmuchowa z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] obejmującej zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr ewid A. z k.m. [...] o powierzchni 0,1355 ha, stanowiącej własność Gminy O. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: - K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przedmiot postępowania administracyjnego zainicjowany m.in. wnioskiem skarżącej dotyczył przekształcenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości o nr ewid. A. k.m. [...], położonej w O. przy ulicy [...] w prawo własności. Stosownie do art. 1 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz.1459 ze zm.), zwanej dalej ustawą, osoby fizyczne (także następcy prawni tych osób - ust. 3 ustawy), będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ustawodawca zawarł zatem w powyższym przepisie przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Są nimi złożenie wniosku przez podmioty uprawnione w terminie określonym w art. 1 ust. 5 ustawy, nabycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych przed dniem wejścia w życie przepisów niniejszej ustawy, czyli przed dniem 13 października 2005r., pod warunkiem, że w tym okresie umowa wieczystego użytkowania nie wygasła, albo nie została rozwiązana. Z powyższego przepisu wynika zatem wyraźnie i jasno, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości jest właśnie prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 3 ust. 2 ustawy). W świetle powyższego przepisu to, dopiero decyzja administracyjna przekształca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Do przekształcenia takiego nie dochodzi zatem z mocy prawa (ex lege), gdyż jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 982/09, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 841/08). Co więcej decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Z tą chwilą dochodzi zatem do przekształcenia stosunku prawnorzeczowego - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzyjny tryb załatwiania sprawy powoduje nadto, że w prowadzonym postępowaniu zastosowanie znajdują normy procesowego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a decyzja o przekształceniu prawa ma charakter decyzji związanej, gdyż w razie zaistnienia ustawowych przesłanek organ jest zobowiązany orzec o przekształceniu. Zatem skoro przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie, co najmniej wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło (a użytkownik nie złożył wniosku o jego przedłużenie) lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. W konsekwencji, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania, gdyż przedmiot w odniesieniu, do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć. Prowadzone więc w niniejszej sprawie postępowanie zostało zasadnie umorzone przez organ I instancji w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że przyczyną umorzenia postępowania jest brak przedmiotu postępowania, a nie fakt, że skarżąca przestała być na dzień wydania decyzji użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Odnosząc się do żądania skargi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Otmuchowa z dnia [...], nie są obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanek tych wadliwości nie wyczerpuje wydanie decyzji w wyniku opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.