I OSK 865/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 955/20 w sprawie ze skarg K.C. i K. K.– kuratora spadku nieobjętego po zmarłym W.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. oddalił skargi K.C. i K. K.– kuratora spadku nieobjętego po zmarłym W.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.C., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 8-11 oraz art. 77-80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, gdyż uwadze Sądu uszło, że: a) obowiązkiem organu administracji i sądu jest rzeczowo i profesjonalnie ustosunkować się do wszystkich zarzutów strony, podczas gdy ani organ pierwszej instancji, ani sąd nie podjęły rozważań nad wszystkimi zarzutami i wnioskami skarżącego, a w uzasadnieniu wyroku pominięto w zasadzie całą argumentację merytoryczną skarżącego, opierającą się na nielegalności dokumentów stanowiących podstawę wpisu do operatu ewidencyjnego, które następnie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, i przyjęto, że argumentacja skarżącego jest nieprawidłowa i niezasadna z uwagi na charakter postępowania z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych, podczas gdy Sąd miał obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego i w sposób zrozumiały wyjaśnić, dlaczego jego stanowisko jest nieprawidłowe; b) obowiązkiem organu jest zgromadzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie jego rozpatrzenie, tymczasem Sąd rozpoznał sprawę na podstawie fragmentarycznego materiału dowodowego i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję bez dokumentów mających istotny wpływ na wynik sprawy, które potwierdzają to, że organy administracji państwowej prowadzą ewidencję gruntów niezgodnie z przepisami prawa, oraz dowolnie dokonują zmian w ewidencji gruntów i budynków, pomimo braku w aktach postępowania szeregu istotnych dokumentów; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 8-11 oraz art. 77-80 kpa polegające na sprzeczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i błędną jego ocenę, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący nie przedstawił organowi administracji publicznej stosownych dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z niniejszą działką; 3) art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052) w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) przez przyjęcie, że wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków będących aktualizacją danych co do parceli gruntowej nr [...], oraz powstałych w jej wyniku działek, stanowi ukształtowanie nowego stanu prawnego nieruchomości, a zatem ze względu na deklaratoryjny charakteru ewidencji jest niedopuszczalne, i w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez Sąd odmowy wpisania do ewidencji stanu geodezyjnego i prawnego z roku 1950 w zakresie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...] oraz [...],[...] i [...] (powstałych z parceli gruntowej [...]). Skarżący nie tylko kwestionował dokumenty źródłowe, na podstawie których dokonano podziału przedmiotowej parceli, ale też zasadnie zarzucał braki w tych dokumentach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z [...] marca 2021 r. uczestnik postępowania, J.C., poparła skargę kasacyjną złożoną przez męża, wskazując, że jest ona zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 24 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, należy wskazać, że autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że przepisy te są rozbudowane i składają się z szeregu jednostek redakcyjnych niższego rzędu. W judykaturze podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4359/18, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, czy z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17). Niemniej jednak autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu cytując treść § 45 przywołanego rozporządzenia, dokonał podkreśleń, które pozwalają na sprecyzowanie tego zarzutu przez wskazanie, że dotyczy on art. 24 ust. 2a i 2b prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w myśl art. 24 ust. 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa (pkt 1 lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (pkt 1 lit. b), materiałów zasobu (pkt 1 lit. c), wykrycia błędnych informacji (pkt 1 lit. d) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2). Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa (pkt 1 lit. a), wpisów w księgach wieczystych (pkt 1 lit. b), prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu (pkt 1 lit. c), ostatecznych decyzji administracyjnych (pkt 1 lit. d), aktów notarialnych (pkt 1 lit. e), aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych (pkt 1 lit. ea), zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (pkt 1 lit. f), wpisów w innych rejestrach publicznych (pkt 1 lit. g), wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (pkt 1 lit. h) oraz w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (pkt 2). Ponadto stosownie do postanowień § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 wspomnianego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1) i wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ewidencja jest rejestrem obejmującym dane wynikające ze stosownej dokumentacji i podlejącym aktualizacji na podstawie dokumentów wyszczególnionych w art. 24 ust. 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że ewidencja ma charakter wtórny w stosunku do tych dokumentów i nie tworzy stanu prawnego niezgodnego z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu do ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1044/08). Konsekwencją takiego stanu jest zakaz dokonywania zmian w ewidencji, które byłyby niezgodne z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu do ewidencji. Brak wzruszenia dokumentów, których wadliwość lub niepełność zarzuca skarżący, w przewidzianym do tego trybie uniemożliwia dokonanie zmian w ewidencji. W przypadku takim wystąpiłaby bowiem niedopuszczalna rozbieżność pomiędzy treścią ewidencji a pozostającymi w obrocie prawnym dokumentami, w tym decyzjami i orzeczeniami sądowymi. Tym samym zarzut naruszenia art. 24 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do argumentacji dotyczącej kwestionowania przez skarżącego w toku postępowania prawidłowości i kompletności dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, zaznaczyć należy, że organ ewidencyjny prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji, nie jest władny do samodzielnej oceny prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2248/15). Działanie takie prowadziłoby bowiem do naruszenia przepisów wskazujących organy i sądy właściwe do wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji czy prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie zostały uprzednio przeprowadzone postępowania, których wyniki dałyby podstawy do zmiany wpisów dokonanych w ewidencji, a wnioskodawca nie przedstawił wraz z wnioskiem o aktualizację dokumentów wymienionych w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, brak jest podstaw do dokonania aktualizacji wpisów. Tym samym nie wystarczy samo kwestionowanie prawidłowości czy kompletności dokumentów stanowiących w przeszłości podstawę wpisów, aby doszło do wnioskowanej aktualizacji. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 3 § 1 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 8-11 oraz art. 77-80 kpa oraz zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 8-11 oraz art. 77-80 i art. 107 kpa w zakresie odnoszącym się do zaakceptowania przez ten sąd nieustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy przez niewyjaśnienie kwestii związanych z prawidłowością i kompletnością dokumentów stanowiących podstawę wpisu w ewidencji. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowane pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na naruszenie tego przepisu. Motywy wyroku zawierają bowiem wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo, przy czym z uzasadnienia powinno wynikać, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20, czy z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2146/18). W ocenie autora skargi kasacyjnej zarzut ten jest zasadny z uwagi na nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji oraz organ pierwszej instancji do zarzutów zawartych odpowiednio w skardze i odwołaniu. Pomijając w tym miejscu fakt, że ewentualne indywidualne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu następuje na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, a nie organ pierwszej instancji, należy wskazać, że zarówno w postępowaniu odwoławczym przed organem administracji publicznej, jaki i w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym brak jest związania organu i sądu zakresem zarzutów sformułowanych w odwołaniu lub skardze. W postępowaniu zainicjowanym odwołaniem, jak i skargą do sądu administracyjnego – zgodnie z obowiązującymi przepisami – następuje ponowne rozpoznanie całokształtu sprawy (postępowanie administracyjne – por. art. 15 kpa) oraz kontrola działalności organu administracji (postępowanie sądowoadministracyjne – por. art. 3 § 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz charakter tego rejestru, wskazując, na jakich zasadach dokonywane są w nich zmiany. Sąd odniósł się przy tym do kwestii pozostawania w obrocie prawnym dokumentów, których prawidłowość kwestionował skarżący, wskazując, że do aktualizacji ewidencji niezbędne jest wzruszenie dokumentów stanowiących podstawę dotychczasowych wpisów lub przedstawienie dokumentów dających podstawę do zmiany istniejących wpisów na nowe. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok, pominął zarzuty formułowane przez skarżącego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 8-11 oraz art. 77-80 i art. 107 kpa w zakresie odnoszącym się do zasad sporządzania uzasadnień wyroków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.