III SA/Gl 1407/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11, pkt 13; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Rada Miasta Chorzów uchwałą nr XIV/230/19 z dnia 24 października 2019 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, 2020, poz. 2113 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.s.g.) przyjęła regulamin korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta Chorzów. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 5 listopada 2019 r. W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Śląski domagał się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w: - pkt 1 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały, - pkt 5 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały, - pkt 7 zdanie pierwsze Załącznika nr 1 i 2 do uchwały, - pkt 9 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały, - pkt 10 lit. b w zakresie sformułowania: gazów, substancji żrących lub, g, h, i Załącznika nr 1 i 2 do uchwały, - pkt 11 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały, - pkt 13 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały. jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Uzasadniając swoje żądanie organ nadzoru organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są nie tylko przepisami ustawy o samorządzie gminnym, ale także ustawami szczególnymi. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiące akty prawa miejscowego, winny zatem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Jeśli dane zagadnienie jest przedmiotem regulacji ustawowej oznacza to, że jest ono wyłączone z kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 368/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Z kolei stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w ww. art. 40 ust. 2 u.s.g. jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmowane jest jednolicie, że przez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 169/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie organu nadzoru regulacja zawarta w pkt 1 Załącznika Nr 1 do uchwały oraz w pkt I Załącznika Nr 2 do uchwały jest sprzeczna z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W przepisach tych Rada Miasta wskazała, iż boisko osiedlowe oraz korty tenisowe osiedlowe są własnością Miasta Chorzów. Organ stanowiący gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie jest upoważniony do wskazania podmiotu, będącego właścicielem wskazanych obiektów tj. boiska osiedlowego oraz kortów tenisowych osiedlowych. Poza tym, w regulaminie korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej nie powinno zamieszczać się przepisów, które nie mają normatywnego charakteru, a jedynie informujący, a taki charakter ma zakwestionowany przepis pkt 1 uchwały. Za niezgodną z prawem należy uznać także regulację zawartą w pkt 5 Załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którą "Stan techniczny obiektu sportowego i jego urządzeń kontroluje administrator". Identyczna regulacja została wprowadzona w pkt 5 Załącznika nr 2 do uchwały odnośnie kortów tenisowych osiedlowych. Jak wskazano wyżej, przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia radę wyłącznie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej, a normy z nich wynikające nie są adresowane do podmiotów zarządzających, lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc w ocenie organu nadzoru kwestie należące do administratora obiektu, związane z kontrolą stanu technicznego wymienionych obiektów i znajdujących się tam urządzeń nie mieszczą się w powyższej materii. Także za niezgodną z prawem należy uznać, w ocenie organu nadzoru, regulację zawartą w pkt 9 Załącznika nr 1 do uchwały oraz w pkt 9 Załącznika nr 2 do uchwały. W przepisach tych Rada postanowiła, iż "Każdy użytkownik boiska powinien zachować się tak, aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie." Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta umieszczając w przedmiotowym regulaminie postanowienia dotyczące odpowiedzialności prawnej, przekroczyła przyznane jej ustawą kompetencje w zakresie uregulowania aktem prawa miejscowego zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznych. Organ dodał także, iż kwestie odpowiedzialności prawnej regulują akty wyższego rzędu i to w sposób kompleksowy. W przypadku wystąpienia zdarzenia czy szkody uruchamiającej odpowiedzialność danego podmiotu, to one będą miały bezpośrednie zastosowanie (przepisy kodeksu cywilnego lub kodeksu wykroczeń, czy karnego). Tym samym jakiekolwiek próby stanowienia przez radę w akcie prawa miejscowego (tu: w regulaminie korzystania z obiektów użyteczności publicznej) o odpowiedzialności stanowią istotne naruszenie prawa. Nadto samo sformułowanie pkt 9 załączników nr 1 i 2 do uchwały w zakresie wyrazów "nie szkodził", "nie zagrażał" jest niejasne i nieprecyzyjne, a przez to sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji wymienia się m.in. przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa oraz jawność i jasność prawa. Niejasna jest również, zdaniem Wojewody, regulacja nakładająca na użytkowników kortów dbałość o boisko i korty, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku i kortach (pkt 7 zdanie pierwsze Załącznika nr 1 i 2 do uchwały). Nie wiadomo, co należy rozumieć pod pojęciem "dbałość," jest to termin wysoce subiektywny, i jego zakres pojęciowy będzie różny w zależności od tego, kto będzie dokonywał jego interpretacji. Tym samym przepis zawierający takie sformułowanie będzie powodował istotne trudności interpretacyjne przy wykładni bliżej niesprecyzowanego sposobu zachowania się korzystającego z wymienionych obiektów określonych w uchwale, a to stanowi istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Ponadto w kwestii dotyczącej dbałości o czystość na wskazanych obiektach należy zaznaczyć, iż brak jest również podstaw prawnych (w szczególności wynikających z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy) do nakładania na użytkowników boiska osiedlowego oraz kortów tenisowych osiedlowych wskazanych obowiązków. Zachowanie czystości obiektów należy do wyłącznych obowiązków właściciela tego obiektu lub jego zarządcy, tym samym wprowadzenie takich regulacji do uchwały należy uznać za istotne naruszenie prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Za nierespektujące zakresu upoważnienia ustawowego należy również uznać, w ocenie organu nadzoru: - zakaz wnoszenia pojemników do rozpylania gazów i substancji żrących, wyrażony w pkt 10 lit. b Załącznika Nr I i 2 uchwały wkracza, zdaniem organu nadzoru, w art. 52 I i art, 83 I ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. 20219 poz. 281 ze zm) oraz w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2171), - zakaz wprowadzania zwierząt określony w pkt 10 lit. g Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały — kwestie te reguluje art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany "regulaminem" będący aktem prawa miejscowego. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. - zakaz zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu (pkt 10 lit. h Załącznika nr 1 i 2 do uchwały), przepis art. 51 1 Kodeksu wykroczeń wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, - zakaz stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo pkt 10 lit. i Załącznika Nr I i 2 do uchwały — zakaz ten wynika z art. 160 1-3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1444)., Także za przekraczającą delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru uznał regulację zawartą w pkt 11 Załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którą "użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż. Powyższe unormowanie w Regulaminie należy ocenić jako naruszające obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Kwestionowanego zapisu nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepisy uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego nie mogą nakładać na adresatów jej przepisów obowiązku stosowania się do przepisów hierarchicznie wyższych, tj. przepisów ustawowych i podustawowych normujących kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Stąd też należy zakwestionować postanowienie nakładające obowiązek przestrzegania przepisów BHP i ppoż. Analogiczne uwagi należy odnieść do zapisu pkt 11 Załącznika nr 2 do uchwały. W ocenie organu nadzoru, w ramach kompetencji przyznanych Radzie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się również regulowanie jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie postanowień niniejszych regulaminów korzystania z obiektów. Organ nadzoru podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 847/14, w którym stwierdzono, że "Stosowne organy policyjne i porządkowe dysponują co prawda kompetencjami do stosowania przymusu bezpośredniego, ale wynika to z wyraźnych delegacji ustawowych, wystarczających do podejmowania przez nie właściwych interwencji. W żaden sposób nie może wpływać na zakres ich uprawnień przepis prawa miejscowego, niebędący nawet przepisem porządkowym". Tym samym za istotnie naruszające prawo należy uznać uregulowania zawarte w pkt 13 Załącznika Nr I i 2 do uchwały. W przepisach tych Rada wprowadziła sankcję w postaci usunięcia korzystających z obiektów w przypadku nieprzestrzegania postanowień niniejszego regulaminu. Ponadto powyższe rozwiązania budzą wątpliwości także w kontekście Konstytucji RP, zapewniającej każdemu nietykalność osobistą i wolność osobistą, a ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W odpowiedzi na skargę Miasto Chorzów wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, odwołując się do stanowiska doktryny, że normy organizacyjne stanowione na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. gwarantować powinny właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym w: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Cel ten będzie osiągnięty jedynie w sytuacji, gdy osoby korzystając z urządzenia użyteczności publicznej będą znały, przynajmniej w podstawowym zakresie, zasady zachowania obowiązujące w miejscu, gdzie znajduje się takie urządzenie. Dlatego też konieczne jest, by organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego umożliwił zapoznanie się z tymi zasadami w sposób czytelny, jasny i łatwo przyswajalny dla wszystkich użytkowników urządzenia. Za sprzyjające osiągnięciu tego celu, należy uznać również zebranie powszechnie obowiązujących już przepisów prawa w jednym akcie, z którym możliwe będzie każdorazowe zapoznanie się podczas korzystania z urządzenia, w tym wypadku takim aktem jest Regulamin. W ocenie Miasta postanowienia punktów 1 i 5 Regulaminów stanowią regulacje, dzięki którym każda z osób chcąca korzystać z boisk i kortów może to zrobić bez wątpliwości dotyczących naruszania prawa własności osób trzecich, będąc pewnym, że urządzenia te stanowią własność Miasta Chorzów, są gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej przeznaczonymi do powszechnego korzystania w celach rekreacyjnych, czyli bez konieczności spełnienia żadnych dodatkowych warunków, np. uiszczenia opłaty. Każdej osobie przysługuje uprawnienie do zgłoszenia ewentualnych uwag co do stanu technicznego obiektu administratorowi, o czym stanowi punkt 3 Regulaminu. Zatem są to postanowienia o charakterze normatywnym, które wskazują określone uprawnienia przysługujące osobom korzystającym z boisk i kortów, a zatem normy typowe dla aktów prawa miejscowego. Za pozbawiony podstaw prawnych, w ocenie Miasta, należy również uznać zarzut jakoby postanowienia punktu 9 Regulaminów były sprzeczne z prawem, skoro nie są to regulacje, które w jakimkolwiek stopniu miałyby modyfikować zasady odpowiedzialności cywilnej, porządkowej, czy też karnej. Norma ta wskazuje jedynie na konieczność należytego zachowania się użytkowników obiektów tak, aby zachowanie to nie doprowadziło do wyrządzenia szkody czy też spowodowania zagrożenia dla innych użytkowników. Jedna z podstawowych zasad prawotwórczych nakazuje, by akty niższego rzędu były zgodne z aktami wyższego rzędu, w związku z czym czynienie przez Wojewodę Śląskiego zarzutu z faktu zgodności postanowień Regulaminu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa należy uznać za nielogiczne i pozbawione podstaw prawnych. Wreszcie Regulamin nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności, a jedynie nakazuje uczestnikom zachowanie szczególnej ostrożności podczas korzystania z boiska lub kortu. Podobnie, zdaniem Miasta, należy ocenić zakwestionowanie postanowienia punktu 7 Regulaminów, w którym Rada Miasta Chorzów nałożyła na użytkowników boisk i kortów obowiązek szczególnej dbałości o obiekt użyteczności publicznej i znajdujące się na nim urządzenia. Zwłaszcza, że niezrozumiały jest w tym zakresie zarzut Wojewody Śląskiego jakoby użycie w przywołanej regulacji nieostrego pojęcia "dbałość" powodowało jej sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" można posłużyć się określeniami nieostrymi, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego. Taka potrzeba powstała w niniejszej sprawie, bowiem nie sposób jest wskazać katalogu zamkniętego wszystkich działań niepożądanych, których użytkownicy mogliby się dopuścić, a następnie ich zakazać. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości punktów 10 lit. b, g i h Regulaminu wskazano, że pojęcie zasad i trybu korzystania z urządzeń zwarcia upoważnienia do formułowana norm i zasad prawidłowego postepowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się. Normy Regulaminu powinny zatem uwzględniać specyfikę danego urządzenia, obiektu, jak i terenu, na którym się znajdują. Dlatego też Rada Miasta Chorzów zakazała wnoszenia na teren boisk i kortów pojemników do rozpylania gazów i substancji żrących, wprowadzania zwierząt, zakłócania przebiegu zajęć lub gry innych korzystających z obiektu, jak również zachowań stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia. Za bezpodstawne uznać należy kwestionowanie przez Wojewodę Śląskiego wprowadzenia do Regulaminów zakazu wnoszenia pojemników do rozpylania gazów i substancji żrących. Przy czym, tylko z sobie znanych powodów Skarżący uznał, że dopuszczalne jest za to zakazanie wnoszenia pojemników do rozpylania substancji farbujących. Także za niezrozumiałe Miasto uznało kwestionowanie przez organ nadzoru zakazu wprowadzania zwierząt na boiska i korty, z uwagi na zamieszczenie podobnej regulacji w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w Mieście Chorzów. Jednak ten ostatni regulamin nie reguluje kwestii obecności zwierząt na boiskach i kortach. Podobnie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu nadzoru w odniesieniu do wprowadzonego w Regulaminach zakazu zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu oraz zakazu stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo (pkt 10 lit. h, j Regulaminów). Korzystanie z boisk i kortów wymaga zachowania szczególnej ostrożności i zapewnienia określonych warunków, które umożliwią wykorzystanie ich do celu, dla którego zostały stworzone. Na tych obiektach zajęcia lub grę prowadzi zasadniczo określona grupa osób będąca drużyną, która dla prawidłowej możliwości przeprowadzenia rozgrywki musi mieć pewność, że osoby trzecie nie będą zakłócały przebiegu gry. Odnosząc się do zakwestionowania przez skarżącego postanowienia Regulaminów, które nakazuje osobom korzystającym z boisk i kortów zachować ogólnie obowiązujące zasady dotyczące bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej podczas korzystana z obiektów, to wskazać należy, iż zdaniem Organu mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nadto analogiczne regulacje znajdują się w regulaminach korzystania z placów zabaw i siłowni plenerowych na terenie Miasta Chorzów, których legalności w tym zakresie Wojewoda Śląski nie podważał. Niezależnie jednak od tego, wskazać należy, że przywołana regulacja nie modyfikuje przepisów rangi wyższej, ma jedynie na celu wskazanie wśród zebranych zasad korzystania z określonego obiektu, również na obowiązek przestrzegania określonych zasad istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa ich użytkowników. Wreszcie Miasto nie podzieliło zarzutu, jakoby Rada Miasta Chorzów nie dysponowała uprawnieniem do wprowadzenia sankcji za naruszenie zakazów i nakazów wprowadzonych w Regulaminach korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych. Przyjąć bowiem należy, że skoro akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej, to wprowadzenie odpowiedzialności w przypadku naruszenia postanowień regulaminu mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy, zwłaszcza mając na uwadze specyfikę obiektów objętych regulacjami, tj. boisk i kortów tenisowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, bowiem nie wszystkie odniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu samorządu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 81. Natomiast zgodnie z art. 93 ust.1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z tego trybu skorzystał organ w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4a contrario u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest sprzeczność uchwały z prawem, która może być kwalifikowana jako naruszenie nie mające charakteru nieistotnego. Stwierdzenie nieważności może zostać zatem orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W szczególności za przypadek istotnego naruszenia prawa procesowego uznaje się brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17). Ten ostatni przypadek nie zaistniał jednak w sprawie. Zaskarżone zapisy uchwały przyjęto na podstawie art. 40 ust. 2pkt 4 u.s.g. Zgodnie z tą regulacją organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei przepis art. 41 u.s.g. stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1), w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (ust. 2), zaś zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy i traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (ust. 3). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem akty prawa miejscowego maja charakter aktów wykonawczych, podejmowanych na podstawie generalnego upoważnienia. Odmiennie niż w przypadku rozporządzeń podejmowanych na podstawie delegacji ustawowych, organom stanowiącym akty prawa miejscowego pozostawia się większą swobodę w kształtowaniu prawa. Zatem akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o tę delegację normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. A contario, niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikowanie obowiązujących już norm rangi ustawowej. Pogląd ten, znajdujący powszechną akceptację w orzecznictwie sądowym, należy wyprowadzić także z uregulowań rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 135 wspomnianego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego W myśl art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g. do zadań własnych gminy należy utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W świetle powyższego art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. stanowi samoistną podstawę do stanowienia gminnego prawa miejscowego w zakresie spraw o charakterze organizacyjnym. Zatem akt prawa miejscowego musi być oparty na podstawie przepisu u.s.g. i musi realizować cel opisany w powołanym wyżej przepisie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. – określać zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazana podstawa prawna do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy z innej ustawy nie wynika odrębna postawa prawna regulująca w sposób bardziej precyzyjny delegację ustawową umocowującą organy samorządu gminy do określenia trybu i zasad korzystania z konkretnych urządzeń użyteczności publicznej lub w dużo bardziej skonkretyzowanym zakresie. Analizując przytoczone regulacje, wskazać przyjdzie, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Wyraża ono tym samym uprawnienie (kompetencję) rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podkreślić w tym miejscu należy, że zasady zachowania się obywateli w miejscach publicznych w państwie prawa są regulowane generalnie na poziomie ustawowym Nie wszystkie jednak regulacje przystają do konkretnych jednostkowych przypadków. Dlatego w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej każdej gminie przyznano prawo samodzielnego regulowania zasad i trybu korzystania z jej konkretnych obiektów czy urządzeń. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy na wstępie zaznaczyć, że sąd skargę uznał za zasadną jedynie w części. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Regulamin korzystania z boisk sportowych oraz kortów na terenie Gminy Chorzów stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania, a normy Regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny. Wojewoda kwestionuje następujące jednobrzmiące zapisy załączników nr 1 i 2 do uchwały 1. Boisko osiedlowe jest własnością Miasta Chorzów. 5. Stan techniczny obiektu sportowego i jego urządzeń kontroluje administrator. 7. Użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku. Z urządzeń należy korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem. 9. Każdy użytkownik boiska powinien zachować się tak aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie, 10. Zabrania się: b) wnoszenia pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących lub (farbujących – nie kwestionowane); g) wprowadzania zwierząt; h) zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu; i) stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo; 11. Użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż. 13. Osoby nie przestrzegające postanowień niniejszego regulaminu mogą zostać usunięte z terenu boiska. Odnosząc się do pierwszego zapisu należy stwierdzić, że nie jest on sprzeczny z jakąkolwiek normą prawną. Zawiera nie tylko informację o właścicielu boiska lub kortu, ale także zasadę, wprawdzie wprost nie wyrażoną, że reguły, zasady postępowania określone w regulaminie mają zastosowanie do boisk i kortów stanowiących własność gminy, a nie jakichkolwiek boisk sportowych czy kortów tenisowych. Podobnie należy ocenić zapis pkt 5 załączników, mówiący o tym, kto kontroluje stan techniczny obiektu i urządzeń. W przypadku wątpliwości co do stanu technicznego urządzenia jako zasadę należy uznać kierowanie uwag do administratora wskazanego przez gminę. Co zostało zapisane w pkt 8 załączników – "..Wszelkie usterki i zdarzenia niebezpieczne należy zgłaszać natychmiast po ich stwierdzeniu administratorowi boiska.". Zaś zapis ten nie jest kontestowany przez organ nadzoru. Oba zapisy tworzą klarowną zasadę postępowania. Sąd nie podziela także argumentu organu nadzoru, iż zapis pkt 9 załączników nr 1 i 2 do regulaminu nakładający na użytkowników boisk sportowych i kortów, jako mało precyzyjny, jest w istotny sposób sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP. Zgodzić się należy ze stanowiskiem gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowana norma wskazuje jedynie na konieczność należytego zachowania się użytkowników obiektów tak, aby zachowanie to nie doprowadziło do wyrządzenia szkody czy też spowodowania zagrożenia dla innych użytkowników. Trudno przyjąć, aby w takiej abstrakcyjnej normie kazuistycznie wymieniać wszystkie przypadki niepożądanych zachowań, a i tak zapewne wyliczanka nie objęłaby wszystkich przypadków. Nadto norma nie modyfikuje i nie zmienia powszechnie obowiązujących norm prawnych, nie zmienia interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów. Także ich nie powtarza. Wręcz zawiera zasadę zachowania na boiskach i kortach. Jednocześnie ta zasada nie wyłącza odpowiedzialności tak sprawcy szkody jak i zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności, a jedynie nakazuje uczestnikom zachowanie szczególnej ostrożności podczas korzystania z boiska lub kortu, co jak trafnie zauważyła gmina, stanowi regulację charakterystyczną dla aktów prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała. Podobnie należy ocienić zapis pkt 7 załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę. Zgodnie z nim użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku. Uwagi odnoszące się do punktu 9 załączników zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do przytoczonego zapisy punktu 7. Z kolei reguły ustanowione przepisami pkt 10 ppkt b,g,h,, obejmujące zakaz na terenie obiektów jakimi są m.in. są boiska sportowe i korty tenisowe pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu oraz wprowadzania zwierząt niewątpliwie są objęte częściowo, bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów – za wyjątkiem zakazu, o którym mowa w pkt 10 ppkt g załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały, nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że co do zasady, powielanie w akcie prawa miejscowego zakazów wynikających z przepisów ustawowych jest niewłaściwe. Niemniej strona skarżąca nie wskazała na taką modyfikację zasad odpowiedzialności korzystających z obiektu spornymi zapisami Regulaminu, która w sposób samoistny lub odmienny odpowiedzialność tą by kształtowała. Analogiczny pogląd przedstawił tut. Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 749/20, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone wcześniej stanowisko, które znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 346/21, WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 368/20, WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 294/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem jego nieważności. W ocenie Sądu, kwestionowane przez organ nadzoru zapisy nie stanowią pełnego, dokładnego powtórzenia treści wskazanych przez niego ustaw lecz raczej przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji. Zaznaczyć przy tym wymaga, że z obiektów takich jak boiska sportowe korzystają przede wszystkim osoby bardzo młode, dopiero rozpoczynające proces szkolnej edukacji lub będące na początku tego procesu. Zatem szczególnie istotne jest zaznajomienie tych osób ze wspomnianymi przepisami i wynikającymi z nich zasadami w taki sposób, który będzie dla nich jasny, czytelny i zrozumiały. Wreszcie zgodnie z art. 3 pkt 1 ppkt e ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2171) z definicji imprezy masowej wyłączone są imprezy organizowane w ramach sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej ogólnodostępne i nieodpłatne organizowane na terenach otwartych. Zatem korzystanie z ogólnodostępnych i to nieodpłatnie boisk sportowych i kortów tenisowych przez grupy poniżej 1000 osób lub odpowiednio 300 osób – art. 3 pkt 2 powołanej ustawy nie mieści się w pojęciu imprezy masowej. W konsekwencji art. 59 ust. 1 tej ustawy regulujący zakaz wnoszenia lub posiadania na imprezie masowej broni, w rozumieniu ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284 i 1214), wyrobów pirotechniczne, materiałów pożarowo niebezpiecznych lub innych niebezpiecznych przedmiotów lub materiałów wybuchowych nie obejmuje gminnych kortów tenisowych czy boisk sportowych. Zapisy załączników do regulaminu nie powtarzają wprost i nie modyfikują powołanych przez Wojewodę przepisów art. 52 § 1 i 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. 20219 poz. 281 ze zm.). Art. 52 K.w. dotyczy zresztą udziału w zgromadzeniu definiowanym przez regulację art. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. Prawo zgromadzeniach. Zgodnie z tym przepisem zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Zaś zgromadzeniem spontanicznym jest zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej. Udział w meczu tenisowym czy meczu koszykówki, czy innej rozgrywce przeprowadzonej na boisku sportowym nie odpowiada tej definicji. Z kolei art. 83 K.w. dotyczy nieostrożnego obchodzenia się np. z materiałami wybuchowymi zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi. Kwestionowany przez organ nadzoru zapis nie obejmuje tych substancji i materiałów. Podobnie należy odnieść się do zarzutu organu nadzoru co do wadliwości zapisów pkt 10 ppkt h, i obu złączników do uchwały. Także i w tym przypadku kwestionowane regulacje nie powtarzają zapisu art. 51 K.w. czy art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1444) . Za zasadny należy uznać, aczkolwiek z innych powodów, zarzut istotnej niezgodności zapisu o zakazie wprowadzania na boiska sportowe i korty tenisowe zwierząt. Należy dodać, że zakres korzystania z boiska piłkarskiego obejmuje również przebywanie na nim choćby podczas rozgrywek czy innych zajęć pozalekcyjnych. Nie ma przy tym racji organ nadzoru, twierdząc, że kwestie zakazu wprowadzania zwierząt reguluje art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i wydany na jego podstawie regulamin. Tymczasem przywołana regulacja daje radzie gminy prawo do określenia obowiązków na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie daje prawa do wprowadzenia generalnego zakazu. Natomiast w myśl art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573), osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych. Z powyższego przepisu wprost wynika, że osoba niepełnosprawna z psem asystującym ma prawo wstępu na teren obiektów sportowych. Z uwagi na powyższe zapis pkt10 ppkt g załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, które nie przewidują możliwości wstępu takiej osoby z psem na teren boisk znajdujących się na terenie Miasta Chorzów i pozbawia ją możliwości korzystania z tego typu obiektu pozostaje w sprzeczności z cytowanym powyżej art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodzić się należy z organem nadzoru o istotnej wadliwości zapisów pkt 11 i 13 załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały. W ocenie Sądu zapis pkt 11 stanowiący, że "użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż." wykracza poza delegacje ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie można uznać, że przytoczona regulacja dopełnia jakąś normę powszechnie obowiązującą, skoro się do niej wprost odwołuje i nakazuje jej przestrzegać, co z samej konstrukcji państwa prawa wynika, że prawa należy przestrzegać. Sąd podziela także stanowisko Wojewody o braku w delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienia dla rady gminy do stanowienia zapisu o możliwości przymusowego usunięcia z boiska sportowego czy kortu tenisowego osoby nie przestrzegającej regulaminu. Raz jeszcze należy podkreślić, że w delegacji ustawowej mowa jest o zasadach korzystania z boisk, a nie sankcjach za naruszanie zasad. Przepis nie wskazuje kto miały dokonać usunięcia użytkownika z boiska sportowego czy kortu tenisowego. Wreszcie wskazany przepis nie ma i nie może mieć charteru porządkowego. Tylko wówczas samodzielnie mógłby stanowić podstawę do ingerencji policji lub innej służby porządkowej, oczywiście w granicach jej ustawowych uprawnień. Wobec powyższego sąd uwzględniając skargę w części stwierdził, na podstawie art.,147 § 1 P.p.s.a, nieważność zapisów pkt 10 lit. g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i 2 do zaskoczonej uchwały. W pozostałym zakresie skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił. O kosztach sądowych orzeczono podstawie art. 206 P.p.s.a. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona jedynie w części w odniesieniu do trzech z dziewięciu kwestionowanych zapisów uchwały a obie strony były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, Sąd uznał że zaszły podstawy do odstąpienia od obciążenia gminy obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na które w istocie składały się koszty zastępstwa procesowego.