II SA/Rz 1378/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. T. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z.T. (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej także jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 23 września 2019 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 395/8 położonej w obr. [...], powstałej z podziału działki nr 395/4. Jak podała wnioskodawczyni działka nr 395/4 została przez nią zbyta na rzecz Gminy Miasta [...] aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. z przeznaczeniem pod modernizację ulicy K. Zdaniem skarżącej do chwili obecnej droga nie została wykonana, a wywłaszczona nieruchomość jest przez nią użytkowana i utrzymywana w należytym porządku. Z akt sprawy wynika, że wcześniej mogło być już prowadzone przez Starostę [...] postępowanie w sprawie o zwrot ww. nieruchomości, które decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zostało umorzone. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda orzekł o wyłączeniu Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy zainicjowanej opisanym wyżej wnioskiem skarżącej, a w jego miejsce wyznaczył Starostę [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], Starosta działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm. – dalej: "u.g.n.") umorzył postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. 395/8 o pow. 0,0205 ha, objętej KW [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przepis art. 216 u.g.n. odnoszący się do nieruchomości między innymi nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, nie przewiduje nabycia nieruchomości przez gminę w trybie u.g.n. jako podstawy ubiegania się przez zbywcę o jej zwrot wobec niezrealizowania na niej celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie. Katalogu wskazanego w tym przepisie nie można zdaniem organu interpretować rozszerzająco, to zaś przesądza o tym, że nieruchomości objętej wnioskiem nie można traktować jako "nieruchomości wywłaszczonej" w tym znaczeniu, iż w odniesieniu do niej mogłyby znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty, co z kolei stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Z wydaną decyzją nie zgodziła się skarżąca. W odwołaniu zażądała uchylenia rozstrzygnięcia Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenia dowodów z załączonych pism. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego zbadania sprawy, załatwienie sprawy bez względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także poprzez nierozpoznanie stwierdzonych w sprawie wątpliwości na korzyść strony; 2. naruszenie art. art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników, bez zachowania zasady bezstronności, w sposób nienależyty i niewyczerpujący zbierając materiał dowodowy, w szczególności w odniesieniu do dowodu z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2000 r. Rep. [...] w zakresie uznania, że czynność prawna, która była odpowiednikiem dobrowolnego "wywłaszczenia na cel publiczny", stanowi podstawę do umorzenia postępowania, bez jego merytorycznego rozpoznania, zwłaszcza zbadania, czy cel publiczny, tj. budowa drogi – ul. [...] został zrealizowany na co wskazuje m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 września 2019 r. sygn. II SA/Rz 705/19; 3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji braku podstaw do uznania, że art. 216 u.g.n. nie ma zastosowania i postępowanie stało się bezprzedmiotowe; 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności ww. aktu notarialnego będącego podstawą nabycia przez Gminę Miasto [...], w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. oraz błędne potraktowanie tej czynności jako cywilnoprawnej bez prawidłowego zakwalifikowania nieruchomości objętych aktem jako wywłaszczonych, o czym świadczy treść aktu notarialnego w szczególności przedłożone do niego uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości, a także poprzez brak merytorycznej oceny, czy cel publiczny na który miały zostać przeznaczone ww. nieruchomości został zrealizowany; 5. naruszenie art. 136, 137 oraz art. 140 ust. 3 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę możliwości zwrotu nieruchomości, odpowiadającej otrzymanemu odszkodowaniu pieniężnemu; 6. naruszenie art. 216 u.g.n., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że ww. przepis ma charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co jednakże nie oznacza, że art. 216 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych w ustawie o gospodarce gruntami form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, co doprowadziło do błędnego umorzenia postępowania. 7. naruszenie art. 137 u.g.n., poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 9a u.g.n., utrzymał decyzję Starosty w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działka nr 395/4, z podziału której powstała działka nr 395/8 nabyta została aktem notarialnym w trybie przepisów u.g.n. W ocenie tego organu nie można uznać, że wobec skarżącej została wydana decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości, o której zwrot wystąpiła a tym samym, że doszło wobec niej do władczego pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 136 u.g.n. dotyczy tylko decyzji wywłaszczeniowych, natomiast w przypadku nabycia w przeszłości nieruchomości w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej zastosowanie co do jej zwrotu znajdą przepisy szczególne, tj. art. 216 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Organ zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2804/16, gdzie stwierdzono, że skoro ustawodawca w artykule 216 u.g.n. nie przewidział umów zawartych po dniu wejścia w życie u.g.n. jako podstawy zwrotu, to nie można twierdzić, że może mieć on zastosowanie także do przypadku nabycia przez gminę nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu 1 stycznia 1998 r. tj. po dniu wejścia w życie ww. ustawy. Tego rodzaju wykładnia byłaby sprzeczna z samą istotą regulacji prawnej zawartej w art. 216 u.g.n., a która to regulacja ma charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy wskazał również, że w świetle art. 142a u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu stosuje się także do nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej w efekcie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże w ocenie Wojewody takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Organ uznał zatem, że nie doszło do wywłaszczenia, a stanowisko Starosty było słuszne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody, skarżąca powtórzyła zarzuty wskazane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na tej podstawie wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Jak ponadto wyjaśniła, inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży - sama w sobie - nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (przebudowa infrastruktury kanalizacyjno-sanitarnej oraz wody i zasilania energetycznego, które w części obejmowało przejście przez nieruchomość skarżącej), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż skarżąca wnosiła o powyższe a żadna ze stron nie zgłosiła sprzeciwu w ciągu 14 dni od doręczenia odpisu skargi, w której wniosek został zgłoszony. Zarządzenie Przewodniczącego z dnia 19 stycznia 2021 r. zostało wydane na skutek omyłki, bo nie było potrzeby rozpoznania sprawy na rozprawie, z tego powodu zostało uchylone na podstawie art. 165 w zw. z art. 167 P.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy we wcześniej przedstawionych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionych Sądowi akt postępowania i wydanych decyzji wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 23 września 2019 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr 395/8 położonej w obr. [...] w [...]. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr 395/4. Działkę nr 395/4 skarżąca sprzedała Gminie Miasto [...] Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2000 z przeznaczeniem na modernizację ulicy K., co zostało zaznaczone w treści tego aktu. Podstawą umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przez organ I instancji było stanowisko, że przepis art. 216 u.g.n. "nie przewiduje możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości nabytych przez gminę w trybie przepisów tej ustawy". Przed rozpoznaniem sprawy na skutek odwołania złożonego przez skarżącą organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy. Do akt dołączone zostały różne dokumenty, w tym skierowane do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] pismo skarżącej z dnia 28 września 1999 r. z prośbą o wykup m.in. części działki nr 395/1 (z której podziału powstała działka nr 395/4) pod poszerzenie ulicy [...]. W piśmie tym skarżąca wskazała, że Gmina Miasto [...] realizuje infrastrukturę w postaci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i linii energetycznej. Według planów miały one zostać przeprowadzone przez jej nieruchomość w granicach projektowanej ulicy [...]. Zaproponowała cenę 1 m2 i poprosiła o wypłatę odszkodowania za składniki roślinne i budowlane. Wśród dołączonych dokumentów znalazły się także protokół z dnia 26 maja 2000 r. spisany w BGM Miasta [...], w którym ustalona została między stronami cena za zbywane nieruchomości, w tym działkę nr 395/4 (czyli już po podziale) z odwołaniem się do wyceny rzeczoznawcy, ugoda, którą zawarła skarżąca z Dyrektorem BGM Miasta [...] w dniu 6 czerwca 2000 r. dotycząca ustalenia wysokości odszkodowania za składniki roślinne i składniki budowlane na podstawie operatu szacunkowego na kwotę w sumie 5 672,33 zł, rozliczenie do ugody z dnia 7 czerwca 2000 r. sprawdzone przez Kierownika Oddziału ds. Wykupu i Gospodarki Gruntami, kontrasygnatę na kwotę 39 759,40 zł jako środki zabezpieczone na pokrycie zobowiązań wynikających z kupna działek – m.in. nr ewid. 395/4, w której treści zaznaczono, że nabycie działek następuje w związku z planowaną modernizacją ulicy [...], odpis z księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, a także kartę sprawy z datą 29 października 1999 r., w której opisano wniosek złożony przez skarżącą zaś w części II zapisano "zgodnie z wypisem z MPS działki Pani T. przeznaczone są pod modernizację ulicy [...] po wydzieleniu terenu pod projektowaną modernizację możliwe będzie podjęcie rokowań w sprawie wykupu nieruchomości". W części III tego dokumentu pod datą 29.11.99r. zapisano "cenę negocjować po wydzieleniu terenu pod ulicę". Do odwołania skarżąca załączyła też m.in. pismo p.o. Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z załączoną koncepcją, z którego treści wynika, że z uwagi na sprzeciw mieszkańców inwestycja pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...]" została wstrzymana. Organ II instancji zaznaczył, że wobec skarżącej nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa. Przepis art. 136 u.g.n. expressis verbis dotyczy zaś tylko decyzji wywłaszczeniowych. Przywołał wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2804/16 dotyczący niemożności zastosowania art. 216 u.g.n. do umów zawartych po 1 stycznia 1998 r. Stwierdził też, że w świetle art. 142a u.g.n. przepisy art. 136 – 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Lakonicznie podsumował, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby w przedmiotowej sprawie zachodziły takie okoliczności. Mimo uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda nie dokonał jego oceny i nie wyjaśnił dlaczego uważa, że mimo przytoczonej wyżej treści dokumentów, w tym także bezspornych zapisów w § 4 aktu notarialnego, faktu podziału nieruchomości – działki nr 395/1 (co przecież także w tamtym czasie obwarowane było przepisami w zakresie możliwości podziału) uznał, że do nabycia działki nie doszło w trybie rokowań i umowy podpisanej na podstawie art. 114 u.g.n., co narusza w sposób oczywisty przepis art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a nie można wykluczyć w tej sytuacji, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 705/19. W kwestiach bowiem merytorycznych, odnoszących się do warstwy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę na konieczność właściwego ustalenia zakresu zastosowania art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Materia ta może być problematyczna przez wzgląd na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15, Dz. U. 2017 r. poz. 2375, którym orzeczono, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, co oznacza, że Trybunał nie derogował art. 136 ust. 3 u.g.n. z porządku prawnego, wskazał natomiast, jak należy go intepretować, aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 roku) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te które nabyto w określonych okolicznościach w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową, a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje, że skarżąca we wrześniu 1999 r. zwróciła się do Biura Gospodarki mieniem Miasta [...] z prośbą o wykup m.in. części dawnej działki nr 395/1 "pod poszerzenie ulicy [...]". Istotne jest jednak czy wówczas a tym bardziej w dacie zakupu działki nr ew. 395/4, z której podziału z kolei powstała działka nr 395/8 przesądzona była już kwestia przeznaczenia tej części nieruchomości. Może o tym świadczyć zapisek na dokumencie nazwanym "karta sprawy" o treści – "zgodnie z wypisem z MPS działki Pani T. przeznaczone są pod modernizację ulicy [...]". W tym celu organ powinien zgromadzić niezbędne dokumenty, które mogłyby tę wątpliwość zweryfikować. Istotne z tej perspektywy byłyby niewątpliwie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tym okresie. Przyjmując, że treść planu determinowała przeznaczenie części działki 395/1 pod drogę, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. Diametralnie zmienia to z kolei spojrzenie na motywację skarżącej w momencie składania wniosku o wykup działki. Przeznaczenie działki pod drogę i infrastrukturę przesyłową i wynikający z tego brak możliwości wykorzystania jej pod inny cel, zrozumiałym czyni starania o jej wykup. Właściciel, który działkę jedynie utrzymuje, nie mogąc wykorzystać jej zgodnie z własną wolą wobec przeznaczenia jej pod cel publiczny, niewątpliwe działa pod swego rodzaju przymusem, którego źródłem jest władztwo administracyjne. Trudno żądać od właściciela, aby w takim układzie biernie czekał, aż gmina zdecyduje się na realizację inwestycji i zwróci się do niego o przeniesienie prawa własności nieruchomości. Pragmatyczne i logiczne jest wystąpienie z taką inicjatywą przez właściciela i nie można tylko z tej przyczyny wywodzić, iż nie działał on pod naciskiem perspektywy wywłaszczenia. Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (drogę), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Sformułowanie ostatecznych wniosków w tym zakresie, wymaga ustalenia, czy we wrześniu 1999 r. roku dla działki 395/1 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jaka była jego treść. Nie można również wykluczyć, że przesądzające w tym obszarze ustaleń mogą się okazać także inne dokumenty potwierdzające lub wykluczające zdeterminowanie przeznaczenia części działki pod drogę. Powinny one zostać poddane ocenie. Tymczasem organ w żaden sposób nie uzasadnił swojej konkluzji, dlaczego uważa, że zbycie nie nastąpiło w drodze umowy, o której mowa w art. 114 u.g.n. Według postanowień art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy przecież poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między organem wykonawczym gminy (jeżeli nieruchomości jest wywłaszczana na wniosek gminy) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Także według Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia" a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wychodząc z takiego założenia, zdaniem Sądu, z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego). W ustawie brak bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, ale można przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. W celu sprecyzowania tego pojęcia sięga się też do Kodeksu cywilnego, który używał tego pojęcia w art. 71 i 72 (por. postanowienie NSA z 21.05.2001 r., II SA/Wr 869/01, LEX nr 684248; wyrok NSA z 16.01.2003 r., SA/Rz 426/01, LEX nr 685399) – obecnie Kodeks cywilny posługuje się terminem "negocjacje" zamiast "rokowania" – zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., uwagi do art. 114 u.g.n., Lex/el. 2019. W tak nakreślonym ujęciu, prowadzenie negocjacji i zgodne ustalenie ceny zbycia nieruchomości w oparciu o wycenę rzeczoznawcy nie musi świadczyć o tym, że skarżąca działała w pełni swobodnie i dobrowolnie. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez skarżącą będzie nabyta przez gminę w związku z planowaną modernizacją ulicy [...]. Nabycie nieruchomości przez gminę w celu zlokalizowania na niej zmodernizowanej drogi, może odbyć się albo poprzez zawarcie umowy przeniesienia prawa własności, albo poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej – stosownie do art. 112 ust. 3 u.g.n. O ile przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości jest wpisane w charakter decyzji wywłaszczeniowej, to w odniesieniu do umowy sprzedaży tego prawa, materia ta wymaga audytu poprzez ocenę okoliczności faktycznych, w jakich została zawarta. Kluczowe w tej przestrzeni ustaleń powinno być rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy, należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu organy niewystarczająco odniosły się także do treści zapisów aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2000 r. – w szczególności § 4, z którego wynika, że działki są kupowane dla Gminy Miasta [...] do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod planowaną modernizację ulicy [...]. Istotna była jeszcze jedna kwestia, która nie została dostrzeżona przez organy. W aktach znajduje się pismo Kierownika Oddziału Gospodarki Gruntami z dnia 26 września 2019 r., w którym zawarto informację, że w sprawie było prowadzone postępowanie o zwrot przez Starostę [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] orzekł o umorzeniu postępowania. Sąd zwrócił się do organu o nadesłanie tych akt. Jednakże zostały one nadesłane do Sądu w dniu wyznaczonego posiedzenia a ze względu na procedury związane z ochroną przed zakażeniem wirusem COVID – 19, dopiero następnego dnia, po ozonowaniu korespondencji, możliwe było zapoznanie się z treścią tych akt. Z oczywistych względów Sąd nie mógł więc się z nimi zapoznać i stwierdzić czy rzeczywiście w takim samym stanie prawnym i faktycznym została już wydana decyzja w tej samej sprawie, chociaż z uwagi na datę wejścia w życie art. 142a u.g.n. nie wydaje się do możliwe. Organy w ogóle zaś w swych decyzjach nie odniosły się do tej okoliczności. Wszystko to w ocenie Sądu sprawia, że organy naruszyły art. 80, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią wyżej wskazane okoliczności i stosownie do ustaleń wydadzą odpowiednią decyzję, przedstawiając w jej uzasadnieniu pełną ocenę zebranego materiału dowodowego i zajętego stanowiska. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot. Na koszty te składają się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).