II OSK 2015/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak DOA.7110.231.2021.LWT w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/21, oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "skarżąca lub Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak DOA.7110.231.2021.LWT w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie. Spółka 21 maja 2021 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie tymczasowych obiektów budowlanych pn. "Sezonowy bar gastronomiczny", w którego skład wchodzą: budynek dwukondygnacyjny o wymiarach szer. 6,0 m x dł. 12,5 m x wys. 6,0 m, altana o wymiarach średnicy 4,5 m i wysokości 2,75 m oraz dwa kontenery sanitarne o wymiarach: 2,5 m x 5,0 m x wys. 2,90 m na działce nr ew. [...] obręb [...], na terenie [...]. Wojewoda Pomorski decyzją z 21 czerwca 2021 r. wniósł sprzeciw na powyższe zgłoszenie zamiaru wykonania powyższych robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania Spółki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego. Organ odwoławczy mając na uwadze dostarczoną przez Spółkę wraz z wnioskiem o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dokumentację oraz dokumentację nadesłaną przez Spółkę w odpowiedzi na postanowienie z 1 czerwca 2021 r., wskazał, że załączone przez inwestora do zgłoszenia rysunki nie pozwalają na ustalenie sposobu posadowienia w terenie zgłaszanych obiektów budowlanych, wszystkich parametrów tych obiektów budowlanych, co uniemożliwia ustalenie czy są one w sposób trwały związane z gruntem. Zaznaczył, że kwestia ta ma istotne znaczenie w kontekście możliwości dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że z obowiązujących przepisów Zarządzenia nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z 16 lipca 2018 r. - Przepisy portowe oraz ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim wynika, że dyrektorzy urzędów morskich uzyskali uprawnienie do wydawania zarządzeń, określających m.in. sposób korzystania z portów morskich, z mocy ustawy. Jednakże sam fakt, że zarządzenia wydawane są na podstawie upoważnienia ustawowego nie jest równoznaczny z dokumentem, którego obowiązek uzyskania wynika z odrębnych ustaw, co wynika z art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego. Stąd też w ocenie GINB nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut inwestora dotyczący naruszenia art. 30 ust. 5, 5c i 5d Prawa budowlanego poprzez zgłoszenie sprzeciwu z naruszeniem dwudziestojednodniowego terminu, gdyż postanowienie Wojewody Pomorskiego z 1 czerwca 2021 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy, bez potrzeby jego wydawania i nie przerwało biegu powyższego terminu. Organ uznał, że Wojewoda prawidłowo, z uwagi na powzięte wątpliwości co do charakteru projektowanego obiektu budowlanego, miał prawo do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia poprzez załączenie dodatkowych rysunków, co znajduje oparcie w art. 30 ust. 2a pkt 2 Prawa budowlanego. GINB wskazał ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego wynika, że sprzeciw został wniesiony w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż planowane roboty budowlane polegają na realizacji tymczasowych obiektów budowlanych połączonych trwale z gruntem. Z rysunków załączonych przez Spółkę w ramach uzupełnienia zgłoszenia wynika wprost, że przedmiotem inwestycji jest budowa sezonowego baru gastronomicznego, a Spółka w zgłoszeniu wskazuje na tymczasowy charakter przedmiotowego obiektu inwestycyjnego, tj. rozpoczęcie robót budowlanych nastąpi 21 czerwca 2021 r., a rozbiórka obiektów budowlanych nastąpi 18 października 2021 r. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza kwestii dotyczącej sposobu połączenia z gruntem projektowanej inwestycji, wykazała że gabaryty baru gastronomicznego oraz kontenerów sanitarnych świadczą o tym, że będą one trwale związane z gruntem – w taki sposób, że zostanie zapewniona stabilność ich konstrukcji i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym je zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Organ zaznaczył, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem posiadanie fundamentów przez obiekt czy też metoda zagłębienia obiektu w gruncie nie miały znaczenia. Znaczenie takie miała wielkość obiektu budowlanego, jego konstrukcja zapewniająca mu stabilność i zapobiegająca przed przesunięciem. Organ wskazał, że za zasadnością zgłoszenia sprzeciwu przemawiał także fakt, że 15 lipca 2021 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął mail od Młodszego Oficera Portu J. P. informujący, że na działce inwestycyjnej nr ew. [...] jest już postawiony tymczasowy obiekt budowlany. Ponadto w aktach organu wojewódzkiego znajduje się zdjęcie nr 7 potwierdzające istnienie tymczasowego obiektu budowlanego na przedmiotowej działce. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniu GINB uznał, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpoznania skargi Spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnił, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29 - 31 tej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Definicja ta wskazuje na dwa zespoły cech przesądzających, że dany obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym wyżej przepisie. Sąd wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki zauważył, że już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Nadto o tym czy urządzenie reklamowe (do którego odnosiły się rozważania NSA) jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W konsekwencji Sąd stwierdził, że fakt, iż fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt trwale związany z gruntem nie musi być zatem związany z gruntem klasycznym fundamentem. Sąd uznał, że organy prawidło oceniły, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Dla kwestii trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także wielkość obiektu. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody, na co też wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd mając na uwadze parametry fizyczne obiektu budowlanego zauważył, że wskazywana możliwość przeniesienia go w inne miejsce nie ma przesądzającego znaczenia, skoro aktualnie postęp techniczny zasadniczo umożliwia przemieszczanie w inne miejsce obiektów budowlanych nawet o bardziej skomplikowanym charakterze technicznym niż przedmiotowy obiekt. Nie chodzi bowiem o możliwość tylko przesunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, lecz czy w ten sposób w całości taki obiekt może być usunięty z nieruchomości, do czego sprowadzała się treść art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. W tym kontekście za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepowołanie biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uznania, czy przedmiotowy obiekt wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, bowiem do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego należy weryfikacja zgłoszonego zamiaru pod kątem zastosowania art. 29 ust 1 pkt 7 Prawa budowlanego, a jako organ wyspecjalizowany posiada pracowników cechujących się w tym względzie odpowiednimi kwalifikacjami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5, 5c i 5d Prawa budowlanego, poprzez wniesienie przez Wojewodę Pomorskiego sprzeciwu z uchybieniem terminu, Sąd wyjaśnił, że w ust. 5 art. 30 ustawy zastrzeżono, że zgłoszenia należy dokonać przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz zakreślono dla organu administracji architektoniczno-budowlanej dwudziestojednodniowy termin - od dnia doręczenia zgłoszenia - na ewentualne wniesienie decyzji o sprzeciwie. Tym samym ustawodawca przyznał ww. organom wyłącznie czasową kompetencję do zakwestionowania zgłoszenia (por. wyrok NSA z 26 października 2009r., sygn. akt II OSK 1674/08). Po tym terminie – z uwagi na jego materialnoprawny charakter – niedopuszczalne jest wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia. Sąd zaznaczył, że wprawdzie w art. 30 ust. 5 lit. c Prawa budowlanego wskazano, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany nakłada postanowieniem obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji oraz, że nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5 lit. d.). Jednak sprzeciw wydany w związku nieuzupełnieniem dokumentów ma inne znaczenie niż sprzeciw wydany w warunkach określonych w art. 30 ust. 5-6 Prawa budowlanego i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ bowiem – pomimo wezwania inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia – które zostały uzupełnione w podanym terminie – ostatecznie uznał, że zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jako niewymienione w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ wniósł zatem w istocie sprzeciw na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, który stosuje się właśnie w przypadku jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe wynikało z uzasadnienia decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało jednak to, że na gruncie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin do wniesienia sprzeciwu biegnie od dnia zgłoszenia, natomiast jeśli ma miejsce wezwanie do uzupełnienia wniosku, przyjmuje się, że następuje przerwanie jego biegu na okres od wezwania do wykonania obowiązku, bądź upływu terminu zakreślonego na wykonanie. Sąd wskazując na czynności podejmowane przez organ I instancji zauważył, że postanowienie dotyczące uzupełnienia dokumentacji, wbrew twierdzeniom skargi, przerwało bieg dwudziestojednodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Skoro uzupełnienie wniosku nastąpiło 2 czerwca 2021 r., a decyzję o sprzeciwie Wojewoda Pomorski wydał w dniu 21 czerwca 2021 r., to ewidentnie nastąpiło to z zachowaniem ustawowego terminu. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy art. 30 ust 5, 5c i 5d Prawa budowlanego poprzez zgłoszenie sprzeciwu z naruszeniem dwudziestojednodniowego terminu. Organy słusznie przyjęły, że dla realizacji powyższego zamierzenia inwestycyjnego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro realizacja wskazanej w zgłoszeniu inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy Spółka zgłosiła organowi w trybie art. 30 Prawa budowlanego zamierzenie wykonania robót budowlanych, to w pełni uzasadnione było wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Takie działanie organu, uzasadnione art. 6 i 7 K.p.a., prowadziło bowiem do tego, aby skarżąca – jeżeli podtrzyma zamiar zrealizowania określonej inwestycji – wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Sąd podkreślił, że właśnie w takim postępowaniu będą badane między innymi zagadnienia związane ze zgodnością projektu ze stosownymi przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Sąd za nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez merytorycznego i prawnego uzasadnienia przyczyn jej wydania oraz motywów powziętego rozstrzygnięcia. Nawet jeśli nie wszystkie zarzuty odwołania zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu to uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze art. 11, 7 i 77 § 1 K.p.a., bowiem zarówno Wojewoda Pomorski a także GINB prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w takim zakresie, jaki był niezbędny dla rozstrzygnięcia. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy ocenie dowodów i ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie faktu, że skarżący (Inwestor) złożył wraz ze zgłoszeniem z dnia 20 maja 2021 roku wszelkie niezbędne dokumenty, a także rysunki i szkice/zawarł wszelkie niezbędne informacje w treści tego zgłoszenia, w szczególności w odniesieniu do których organ I instancji (Wojewoda Pomorski) wydał postanowienie (co do pkt 1 i 2 tego postanowienia) z dnia 1 czerwca 2021 wzywające Inwestora do uzupełnienia rzekomych braków, która to wada w tym zakresie czyni to postanowienie orzeczeniem prawnie nie istniejącym, a zatem orzeczeniem nie wpływającym na bieg terminu do wyrażenia sprzeciwu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję, w tym w szczególności nie wyjaśnienie, dlaczego, zdaniem organu, przedmiotowe zgłoszenie z dnia 20 maja 2021 roku obejmuje obiekt, który wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i wskazanie, iż wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i nie zawiera szczegółowych wyjaśnień, jednakże zdaniem organu, obiekt powinien być trwale związany z gruntem, co uzasadniać ma zasadność powziętej decyzji, podczas gdy obiekt ten nie tylko wypełnia wszelkie przesłanki zakwalifikowania go jako tymczasowy obiekt budowalny, niewymagający pozwolenia na budowę i jako taki był traktowany przez organ (wedle tożsamych dokumentów technicznych) w latach poprzednich, a także w toku rozpoznania zgłoszenia z dnia 20 maja 2021 roku (vide: wydanie postanowienia w trybie przepisu art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane); organ II instancji także nie wyjaśnił w sposób rzeczowy, szczegółowy i dokładny, jakie skonkretyzowane cechy planowanego przedsięwzięcia wypełniać mają przesłanki uznania, iż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powołując się wyłącznie na stanowisko Wojewody Pomorskiego i wskazując, iż decyzja ta zasadna jest z uwagi na "wielkość i funkcjonalność obiektu", bez wskazania jakichkolwiek, konkretnych cech tego obiektu, warunkujących ustalenie jego trwałego związania z gruntem, tym samym nie wypełniając obowiązku ustawowego w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez jego niezastosowanie i niepowołanie biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uznania, czy przedmiotowy obiekt wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu przez organ II instancji (a także organ I instancji) w sposób rzeczowy, szczegółowy i dokładny, jakie skonkretyzowane cechy planowanego przedsięwzięcia wypełniać mają przesłanki uznania, iż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i niepowołanie się na jakiekolwiek elementy lub cechy tego obiektu o charakterze techniczno-budowlanym, a także nieuprawnione uznanie przez Sąd, że organy administracji dysponują stosownym zapleczem personalnym, posiadającym stosowną wiedzę w przedmiocie określenia cech technicznych i budowlanych obiektu warunkującego określenie, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy zarówno w treści decyzji organu I, jak i II instancji nie został przedstawiony żaden merytoryczny wywód w przedmiocie dokonanej fachowej oceny technicznej, a także nie przedstawiono jakim wykształceniem, doświadczeniem oraz zakresem profesjonalnej i fachowej wiedzy dysponuje konkretny pracownik tych organów, który dokonał kwalifikacji obiektu objętego niniejszym postępowaniem; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji, pomimo że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji przez organ bez merytorycznego i prawnego uzasadnienia przyczyn jej wydania oraz motywów powziętego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności niemal całkowite pominięcie analizy w przedmiocie wyjaśnienia w sposób precyzyjny, wyczerpujący i merytoryczny przyczyn uznania konieczności uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, na podstawie jakich dokumentów organ poczynił swoje (nieprawidłowe) ustalenia faktyczne, a także dlaczego – jak należy domniemywać – organ I instancji uznał, że dokumenty, dołączone do zgłoszenia z dnia 20 maja 2021 roku należy przynajmniej w części pominąć (co doprowadziło do wydania całkowicie niezasadnego i prawnie nieistniejącego postanowienia z dnia 1 czerwca 2021 r.), przy jednoczesnym potwierdzeniu, że organ I instancji rzeczywiście uzasadnił swoją decyzję w sposób lakoniczny, jednakże nie wyjaśniając w żaden sposób, wykraczający poza ogólnikowe stwierdzenia Wojewody Pomorskiego, przyczyn utrzymania decyzji w mocy. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do nieuchylenia decyzji organu II instancji, który utrzymał w mocy nałożony na skarżącego (inwestora) obowiązek przedłożenia rysunków i szkiców, a także przedłożenia zezwolenia Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na prowadzenie działalności handlowej w obiekcie sezonowego baru gastronomicznego, podczas gdy zarówno żądane przez organ dokumenty, jak i prawidłowo złożone zgłoszenie, zawierające wszelkie istotne i wymagane informacje i załączniki zostały skierowane do organu w terminie 20 maja 2021 roku (data wpływu do organu 21 maja 2021 roku), co organ I instancji potwierdził (a organ II instancji usankcjonował, utrzymując decyzję w mocy) w treści samej decyzji, wskazując, iż strona dołączyła do wniosku rysunki i szkice planowanych obiektów tymczasowych; 2) art. 30 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do nie uchylenia decyzji organu II instancji i w konsekwencji uznanie, iż organ I instancji słusznie wydał postanowienie w przedmiocie wezwania inwestora do przedłożenia zezwolenia Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na prowadzenie działalności handlowej w obiekcie sezonowego baru gastronomicznego, pomimo braku podstaw do takiego działania przez organ; 3) art. 30 ust. 5, 5c i 5d w zw. z art. 30 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do nieuchylenia decyzji organu II instancji i w konsekwencji uznanie, iż skuteczne było złożenie przez organ I instancji sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 20 maja 2021 roku, pomimo iż nastąpiło ono z naruszeniem ustawowego dwudziestojednodniowego terminu, który upłynął 11 czerwca 2021 roku, bowiem postanowienie z 1 czerwca 2021 roku o nałożeniu obowiązku na Inwestora zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy, bez potrzeby jego wydawania, a w zakresie pkt 2 tego postanowienia było niedopuszczalne formalnie, co czyni zasadnym wniosek, iż jego wydanie nie przerwało biegu terminu dwudziestojednodniowego na wniesienie sprzeciwu, a zatem decyzja – sprzeciw z 21 czerwca 2021 roku, a także postanowienie z dnia 1 czerwca 2021 roku, de facto i de lege nie zostały w sposób prawidłowy wprowadzone do obrotu prawnego i jako takie mają w istocie charakter prawnie nieistniejący; 4) art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 5c w zw. z ust. 5d ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do nieuchylenia decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo iż brak był przesłanki uzasadniającej wydanie tych decyzji w realiach niniejszej sprawy, tj. brak było podstawy materialnej i formalnej do złożenia przez organ sprzeciwu; 5) art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28-29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że tymczasowy obiekt budowalny objęty zgłoszeniem Inwestora z dnia 20 maja 2021 roku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie wypełnia przesłanek uznania, iż zwolniony jest z tego obowiązku, podczas gdy obiekt ten nie tylko tożsamy jest z obiektami, w odniesieniu do których organ I instancji w latach poprzedzających stosował przepisy dotyczące zgłoszenia obiektu tymczasowego, ale także w toku niniejszej sprawy stosował przepisy zastrzeżone dla tego rodzaju obiektów, a także obiekt ten nie wymaga dla swojej funkcjonalności trwałego związania z gruntem i tym samym nie wymaga uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie czy zgłoszenie sprzeciwu przez organ budowlany było uzasadnione okolicznościami sprawy tj. czy kwalifikacja zgłoszonych robót budowlanych tj. budowy "sezonowego baru gastronomicznego", w którego skład wchodzą: budynek dwukondygnacyjny o wymiarach szer. 6,0 m x dł. 12,5 m x wys. 6,0 m, altana o wymiarach średnicy 4,5 m i wysokości 2,75 m oraz dwa kontenery sanitarne o wymiarach: 2,5 m x 5,0 m x wys. 2,90 m na działce nr ew. [...] obręb [...], na terenie [...], jako wymagających pozwolenia na budowę była prawidłowa, czy też wbrew ocenie organów i Sądu I instancji należało uznać przedmiotowy obiekt budowalny za tymczasowy obiektu budowlany o jakim mowa w art. 29 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko organów administracyjnych, które stanęły na stanowisku, mając na uwadze dokumentację przedłożoną przez Spółkę wraz ze zgłoszeniem z 21 maja 2021 r. a następnie dokumentację uzupełnioną przez Spółkę przy piśmie z 2 czerwca 2021 r. w odpowiedzi na postanowienie organu z 1 czerwca 2020 r. (szkice lub rysunki przedstawiające sposób posadowienia na terenie zgłaszanego obiektu), że podlegający zgłoszeniu obiekt z uwagi na jego parametry, w tym wielkość, wymagał pozwolenia na budowę bowiem jest obiektem trwale związanym z gruntem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje sposób posadowienia obiektu na gruncie np. poprzez wzniesienie go na fundamentach czy inne zakotwienie w gruncie w inny sposób ale to czy dla zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa obiektu o wskazanych w dokumentacji parametrach przed odziaływaniem na niego sił przyrody, w celu zapobiegnięcia jego przesunięciu w inne miejsce takie trwałe związanie z gruntem byłoby wymagane. Zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że samo przeznaczenie obiektu na działalność, która ma charakter tymczasowy nie przesądza o jego zakwalifikowaniu jako obiektu tymczasowego, którego wzniesienie nie wymaga pozwolenia na budowę. Możliwość przemieszczenia w inne miejsce też nie jest w tym zakresie przesądzająca bowiem istnieją obecnie środki techniczne pozwalające na przeniesienie bardzo dużych i skomplikowanej konstrukcji obiektów budowlanych. W istocie zatem Sąd słusznie uznał, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: jego wielkość, masa i względy bezpieczeństwa. Wymóg trwałego związania z gruntem będzie spełniony jeśli obiekt z uwagi na jego parametry wymaga dla bezpieczeństwa jego posadowienia trwałego związania z gruntem. Trwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego jest zatem kategorią obiektywną. Jeśli dla zapewnienia stabilności i możliwości przeciwstawienia się czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce należałoby obiekt trwale związać z gruntem, to nie będzie to obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Zatem nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek jako budynek dwukondygnacyjny o wymiarach szer. 6,0 m x dł. 12,5 m x wys. 6,0 m, altana o wymiarach średnicy 4,5 m i wysokości 2,75 m oraz dwa kontenery sanitarne o wymiarach: 2,5 m x 5,0 m x wys. 2,90 m, tworzące całość wymagały trwałego związania z gruntem. W tej sytuacji zasadne było wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgłoszenie dotyczyło budowy obiektu, który nie spełniał cech obiektu tymczasowego z uwagi na konieczność zapewnienia mu trwałego związania z gruntem wynikającego z faktu, że jego wielkość, parametry i względy bezpieczeństwa wymagały takiego związania. Był zatem objęty obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postanowienie organu I instancji zobowiązujące do przedłożenia przez Spółkę rysunków lub szkiców przedstawiających związanie obiektu z gruntem było konieczne albowiem organ nie mógł samodzielnie uznać, że inwestycja nie przewiduje konstrukcyjnych rozwiązań mających zapewnić stabilność obiektu na gruncie. Skoro wykazano, że takiego powiązania nie ma, organ dokonał oceny czy obiekt o wskazanych parametrach wymagał trwałego związania z gruntem i doszedł w tym zakresie do prawidłowych wniosków, że przedmiotowy obiekt trwałego związania z gruntem wymaga, co skutkować musiało wniesieniem sprzeciwu. Nie doszło zatem do błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez Sąd I instancji jak i przez organy administracyjne. Zdaniem NSA, organy przedstawiły racje jakie przemawiają za tym, że przedmiotowy obiekt nie został uznany za obiekt tymczasowy z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Skarżąca nie akceptuje poglądu, że parametry techniczne obiektu mogą same w sobie decydować, czy dany obiekt jest trwale z gruntem związany. W niniejszej sprawie tak lakoniczne stwierdzenie, że "wielkość i funkcjonalność obiektu" zaważyła na odmowie uznania za obiekt tymczasowy było wystarczające bowiem posiadało swe podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym, który okazał się wystarczający do takiej konstatacji i wydania rozstrzygnięcia o wniesieniu sprzeciwu. Nie doszło, zdaniem NSA, do naruszenia przez Sąd I instancji art. 84 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Organy budowlane z racji posiadania specjalistycznej wiedzy i kwalifikacji z zakresu Prawa budowlanego mają wystarczające kompetencje aby stwierdzić, czy dany obiekt budowlany wymaga trwałego związania z gruntem. Ustalenia w tym zakresie może poczynić bez konieczności powoływania biegłego albowiem organ posiada wiedzę specjalistyczną z tej dziedziny. Właściwym było zatem wniesienie sprzeciwu bez konieczności występowania o sporządzenie opinii biegłego. Mnożenie kolejnych dowodów na tę samą okoliczność jest działaniem niepożądanym z racji szybkości postępowania. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, zdaniem NSA, że Sąd I instancji miał rację uznając przedstawienie motywów decyzji za wystarczające w świetle art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. Ustalenia stanu faktycznego mają odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (dokumentacji w sprawie) a następnie ustalenia te odniesiono do norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i prawidłowo uznano, że inwestycja wymaga trwałego związania z gruntem a zatem nie może zostać objęta wyjątkiem od uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ I instancji części dokumentów przy wydawaniu decyzji i zarzutu lakoniczności tej decyzji stwierdzić należy, że organ odwoławczy kontrolował zgłoszenie sprzeciwu pod kątem przepisów Prawa budowlanego, które mają w tej sprawie zastosowanie i nie dopatrzył się takich uchybień w postępowaniu organu I instancji, które uzasadniałyby jego uchylenie. Lakoniczność decyzji organu I instancji nie mogła bowiem zaprzeczyć ustaleniom wywiedzionym na podstawie dokumentacji przedłożonej w sprawie przez Spółkę, że forma obiektu budowlanego wymaga trwałego związania z gruntem a to doprowadziło do braku możliwości dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że nie doszło do naruszeń prawa w zakresie ustaleń stanu faktycznego możliwe było odniesienie się do postawionych w skardze kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Dla ustalenia czy planowany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem a więc czy nie odpowiada obiektowi z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego należało ustalić jaki jest sposób posadowienia tego obiektu na gruncie. Organ uznał, że nie wynikało to z dokumentów przedłożonych wraz ze zgłoszeniem zatem wystąpił o dokumenty, które wyjaśnią tę istotną dla sprawy okoliczność na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuca, że nie było takiej potrzeby albowiem wszelkie niezbędne dokumenty zostały złożone wraz z wnioskiem. Zdaniem NSA, to do organu należy ocena czy posiada wystarczające dokumenty dla rozstrzygnięcia sprawy i skoro uznaje, że dana kwestia wymaga wyjaśnienia to może domagać się jej wyjaśnienia we wskazany przez siebie sposób. Organ I instancji mógł zatem wystąpić o wyjaśnienie w trakcie oceny zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Okoliczność, że do czasu nadesłania wyjaśnień okres 21 dni na wniesienie sprzeciwu nie biegnie (art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego), nie powoduje, że działania organu należałoby uznać za nielegalne. Organ uznał, że wniosek wymaga uzupełnienia i wystąpił o jego uzupełnienie. Z dołączonych do zgłoszenia szkiców i rysunków nie można odczytać lub nawet wnioskować o sposobie połączenia obiektu z gruntem, a zatem żądanie wyjaśnień było uzasadnione. Organ dysonował jedynie stwierdzeniem Spółki, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem, posadowiony na podstawie z konstrukcji stalowej. Wobec tego wyjaśnić należało czy owa konstrukcja stalowa na której ma być posadowiony obiekt nie jest trwale związana z gruntem. To nie wynikało zaś z opracowań graficznych dołączonych do zgłoszenia. Podobnie organ miał prawo żądać innych dokumentów wymaganych przepisami a zatem mógł domagać się przedłożenia zgody Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na lokalizację budynku gastronomicznego na terenie Portu Morskiego. Miało to podstawy prawne w art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego i w Zarządzeniu nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z 16 lipca 2018 r. - Przepisy portowe oraz ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim z którego wynikało, że dyrektorzy urzędów morskich uzyskali uprawnienie do wydawania zarządzeń, określających m.in. sposób korzystania z portów morskich, z mocy ustawy. Nie doszło również do naruszenia art. 30 ust. 5, 5c i 5d w zw. z art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano organ mógł wnosić o wyjaśnienia kwestii koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy i z takiej możliwości skorzystał. Było to uzasadnione okolicznościami. Skoro tak to termin na zgłoszenie sprzeciwu uległ przerwaniu na czas od wydania postanowienia 1 czerwca 2021 r. do nadesłania wyjaśnień 2 czerwca 2021 r. Decyzję o sprzeciwie Wojewoda Pomorski wydał w dniu 21 czerwca 2021 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez organy art. 30 ust 5, 5c i 5d Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do uznania, że nie było podstaw do złożenia przez organ sprzeciwu jest chybiony albowiem cała powyższa argumentacja prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego czy art. 28 tej ustawy albowiem w okolicznościach sprawy należało uznać, że projektowany budynek z racji swych parametrów i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa takiego obiektu kwalifikować należy jako obiekt trwale związany z gruntem a to wyklucza prowadzenie jego realizacji na podstawie zgłoszenia. Okoliczność, że organ w latach ubiegłych przy realizacji tego rodzaju obiektów nie wymagał pozwolenia na budowę i nie zgłaszał sprzeciwu nie prowadzi do wniosku, że obecnie działania organu w niniejszej sprawie są bezprawne. Sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu w realiach niniejszej sprawy i nie stwierdził podstaw do jej uchylenia. Organ może zmienić sposób swojego postępowania w danego rodzaju sprawach co nie oznacza, że wówczas narusza prawo, jeśli zmiana działania znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.