VI SA/Wa 2603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D.R. i A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę . UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "organ I Instancji") z [...] października 2016 r. odmawiającą A. R. i D. R. (dalej: "skarżący") wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 20 m2 w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 stycznia 2019 r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2015 r. skarżący zajmowali odcinek pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] poprzez umieszczenie (funkcjonowanie) w nim kiosku handlowego o powierzchni 20 m2 w terminie od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. Jednocześnie powyższą decyzją organ I instancji odmówił skarżącym wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego w ww. celu w terminie od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2016 r. Od decyzji organu I instancji skarżący wnieśli odwołanie do SKO w [...], które decyzją z 15 grudnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi skarżących do tut. Sądu, który wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 221/16 (orzeczenie nieprawomocne, skarżący wywiedli od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została jeszcze rozpoznana). W dniu 22 lica 2016 r. skarżący wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: "ZDM") z wnioskiem o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie w przedmiotowej lokalizacji kiosku handlowego o łącznej powierzchni 20 m2 w terminie od 1 sierpnia 2016r. do 31 stycznia 2019 r. ZDM, działając w ramach upoważnienia organu I instancji, ustalił, że skarżący dysponowali zgodą na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogi w okresie od 1 sierpnia 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. Okres ten stanowił czas niezbędny do usunięcia obiektu z pasa drogowego w celu realizacji inwestycji (planowanej na jesień 2015 r.) polegającej na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika. Decyzją z [...] października 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.; dalej: "udp") oraz art. 104 k.p.a., odmówił skarżącym wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego we wnioskowanym okresie. W uzasadnieniu podkreślił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, iż realizacja zamierzeń zarządcy drogi była możliwa dopiero po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego, co powinno nastąpić do 30 września 2015 r. Jednak kontrola omawianego odcinka pasa drogowego przeprowadzona 10 sierpnia 2016 r. wykazała, iż kiosk handlowy, stanowiący własność skarżących, jest nadal umieszczony w pasie drogowym ul. [...], co uniemożliwia przeprowadzenie modernizacji tego odcinka pasa drogowego. Takie zachowanie skarżących wypełnia dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 udp i jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Według organu I instancji, szczególnej okoliczności dla wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp nie może stanowić również fakt, iż skarżący uprzednio dysponowali zezwoleniami zarządu drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. W zezwoleniach określono ściśle terminy zajęcia pasa drogowego, zgodnie z wnioskami skarżących. W przypadku każdego kolejnego okresu zajęcia odcinka drogi konieczne jest ponowne ustalenie czy umieszczenie (funkcjonowanie) obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Skarżący otrzymywali takie decyzje w ściśle określonych terminach, jednakże nie można nie zauważyć okoliczności, iż na przestrzeni lat sytuacja w pasie drogowym ul. [...] ulegała zmianom, a każdy wniosek strony o wydanie zezwolenia na kolejny okres podlegał ponownej ocenie zarządu drogi. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od ww. decyzji organu I instancji z [...] października 2016 r., SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie (funkcjonowanie) obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. SKO w [...] powołało się na ustalenie organu I instancji, iż ZDM zamierzał jesienią 2015 r. zmodernizować teren, w którym zlokalizowany jest należący do skarżących kiosk handlowy, poprzez ustawienie stojaków rowerowych oraz utworzenie trawnika. Funkcjonowanie ww. kiosku uniemożliwia przeprowadzenie tej modernizacji, która służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Skoro w miejscu, gdzie stoi kiosk, planowane jest wykonanie stojaków dla rowerów i urządzenie zieleni, to okoliczność ta wyłącza szczególny przypadek, który mógłby przemawiać za wydaniem dalszej zgody na zajęcie pasa drogowego. Z tego względu rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa. W skardze do tut. Sądu na decyzję SKO w [...] skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą dla wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 20 m2 w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 stycznia 2019 r. jest sam zamiar organu I instancji zagospodarowania ww. terenu, w sytuacji kiedy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia, zaś wykonanie takich czynności będzie musiało być poprzedzone uzyskaniem zgody konserwatora zabytków oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej, 2. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści zaskarżonej decyzji w jaki sposób planowane zagospodarowanie przedmiotowego terenu wpływa na brak możliwości usytuowania kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] róg ul. [...], 3. art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżących, 4. art. 39 ust 3 udp poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego organ do wydania decyzji pozytywnej dla skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli poszczególne zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja SKO w [...] z [...] września 2017 r. oraz utrzymania nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2016 r. odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 udp, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 39 ust. 3 udp nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Jak stanowi art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, iż przepis art. 39 ust. 3 udp zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do wypadków szczególnie uzasadnionych z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 udp. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na weryfikacji, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny sprawdza, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu objętym zezwoleniem, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 udp. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp, jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskali wnioskowane zezwolenie na okres do 30 września 2015 r. z uwagi na planowaną modernizację terenu polegającą na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego, przy czym realizacja tej inwestycji będzie możliwa dopiero po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że wskazana modernizacja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Wbrew przekonaniu skarżących, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt organizacji ruchu z 13 października 2015 r. nr [...], zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu [...]. Z dokumentu tego wynika, że inwestycja celu publicznego polegająca na ustawieniu stojaków rowerowych będzie realizowana w miejscu istniejącego kiosku handlowego. Celem ww. opracowania jest ustawienie stojaków rowerowych w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...]; inwestorem jest ZDM. Projekt organizacji ruchu obejmuje ustawienie 6 sztuk stojaków rowerowych w południowo-wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], likwidację miejsca parkingowego zlokalizowanego bezpośrednio za przejściem dla pieszych oraz uzupełnienie słupków blokujących U-12c w tym miejscu. [...] Konserwator Zabytków w piśmie z 22 października 2015 r. oświadczył, iż nie wnosi zastrzeżeń do proponowanej zmiany zagospodarowania narożnika - skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (polegającej na wyznaczeniu trawnika w miejscu istniejącego chodnika, wymiany nawierzchni pozostałej części chodnika na chodnikowe płyty betonowe, zapewnienie dojścia do tablicy poświęconej ks. A. J. Czartoryskiemu, a także ustawieniu stojaków rowerowych). Powyższe dokumenty potwierdzają, iż na terenie, na którym posadowiony jest kiosk handlowy, będzie realizowany cel publiczny w celu polepszenia obsługi uczestników ruchu drogowego. Bezsprzecznie realizacja tych zamierzeń ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją celów prywatnych, zwłaszcza że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 udp). Projekt stałej organizacji ruchu w rej. ul. [...] i ul. [...] stanowi wypełnienie zadań zarządcy drogi, zmierzających do usprawnienia i ulepszenia obsługi ruchu, zaś posadowienie kiosku handlowego w tym miejscu stanowiłoby zagrożenie dla celów, którym służyć ma pas drogowy. Odnosząc się do zarzutu skarżących, którzy poddają w wątpliwość zamiar realizacji przez zarządcę drogi planów modernizacji przedmiotowego odcinka pasa drogowego, zaakcentować należy, iż to ich zachowanie polegające na nieusunięciu usytuowanego w pasie drogi kiosku handlowego stanęło na przeszkodzie realizacji tego przedsięwzięcia. Z urzędu tut. Sąd powziął wiadomość, że wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1526/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 676/16 oddalającego skargę skarżących na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kiosku usytuowanego w pasie drogi ul. [...] w [...]. W konsekwencji Sąd stwierdza, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.